為了加強西安城牆的保護，根據《中華人民共和國文物保護法》和《陝西省文物保護條例》等有關法律、法規，結合本市實際，制定本條例。
基本介紹
- 中文名：西安城牆保護條例
- 目的：加強西安城牆的保護
- 通過時間：2009年8月28日
- 批准時間：2009年9月24日
- 實施時間：2009年11月1日
修訂信息,條例全文,條例（草案）的說明,審議結果的報告,相關報導,
修訂信息
（2009年8月28日西安市第十四屆人民代表大會常務委員會第十七次會議通過 2009年9月24日陝西省第十一屆人民代表大會常務委員會第十次會議批准
根據2016年12月22日西安市第十五屆人民代表大會常務委員會第三十六次會議通過 2017年3月30日陝西省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十三次會議批准的《西安市人民代表大會常務委員會關於修改〈西安市保護消費者合法權益條例〉等49部地方性法規的決定》修正）
條例全文
西安城牆保護條例
第一條為了加強西安城牆的保護，根據《中華人民共和國文物保護法》和《陝西省文物保護條例》等有關法律、法規，結合本市實際，制定本條例。
第二條本條例所稱西安城牆是指明代城牆牆體、城門、附屬建築、護城河及其遺址遺蹟。
第三條本條例適用於西安城牆的保護和管理活動。
第四條西安城牆管理機構負責西安城牆的保護和管理，並接受市文物行政管理部門委託，履行行政執法職責。
文物、規劃、建設、市政公用、國土資源、城市管理、水務、旅遊、環保、公安等行政管理部門，按照各自職責做好西安城牆的保護工作。
第五條西安城牆保護堅持保護為主、統籌規劃、合理利用、科學管理的原則。
第六條鼓勵社會各界、國內外組織和個人出資設立西安城牆保護基金，用於西安城牆的保護。
第七條任何單位和個人都有保護西安城牆的義務，有權檢舉、控告、制止損毀西安城牆的行為。
對在西安城牆保護工作中做出顯著成績的單位和個人，由市人民政府予以表彰和獎勵。
第八條市人民政府應當根據城市總體規劃和西安歷史文化名城保護專項規劃編制西安城牆保護規劃，徵得國務院文物行政管理部門同意後，經省人民政府批准公布。
編制西安城牆保護規劃，應當廣泛聽取社會各界意見，組織專家論證、評審。
第九條西安城牆保護範圍為城牆牆體、城門，城牆內側20米以內，城牆外側至護城河外沿的區域和東、西、南、北城門內外側的廣場、綠地。西安城牆建設控制地帶為城牆內側20米至100米的區域，以及護城河外沿以外180米以內的區域。
第十條保護範圍內禁止下列行為：
（一）在城牆和城牆保護標誌上刻劃、塗畫、張貼；
（二）擅自在護城河內捕魚、釣魚；
（三）排放污水、堆放垃圾；
（四）打樁、取磚、取土、鑿孔；
（五）存儲易燃、易爆等危險物品；
（六）架設、安裝與保護城牆無關的設施、設備；
（七）擅自進行建設工程或者爆破、鑽探、挖掘等作業；
（八）其他可能損害城牆安全的行為。
第十一條確需在保護範圍內架設、安裝與保護城牆無關的設施、設備，進行建設工程或者爆破、鑽探、挖掘作業的，應當將實施方案報西安城牆管理機構審核並依照有關法律、法規經批准後方可實施。
第十二條西安城牆的修繕依照國家文物保護工程管理有關規定執行。
第十三條保護範圍內應當嚴格控制文化旅遊設施和管理用房數量，確需建設的，應當符合保護規劃，依法辦理審批手續，並在建築物的體量、造型、風格和色彩等方面與城牆相協調。
第十四條市人民政府應當加強護城河水污染治理，採取截污、污水處理和生態補水等綜合措施，改善護城河水質。
第十五條西安城牆管理機構應當加強保護範圍內園林綠化的管理，建設與城牆景觀及環境生態相協調的環城綠化帶，不斷改善自然環境。
第十六條建設控制地帶內建築物的高度和形式應當按照《西安歷史文化名城保護條例》的規定執行。
第十七條建設控制地帶內的建設工程項目，應當符合保護規劃的要求，經文物行政管理部門審查同意後，方可辦理規劃建設審批手續。
第十八條任何單位和個人不得非法占有、買賣西安城牆的古城磚、條石、內包夯土、門楣、碑石、擂石及古建構件等文物。
第十九條西安城牆管理機構應當制定西安城牆安全事故防範預案，加強和完善文物保護安全措施，並接受文物行政管理部門的監督和管理。
第二十條西安城牆管理機構應當加強西安城牆保護的宣傳教育，增強全民保護意識，鼓勵科學研究，促進文物保護科技成果的推廣和套用，提高保護的科學技術水平。
第二十一條西安城牆管理機構應當蒐集、整理與西安城牆有關的錄音、錄像、代表性圖片以及其他資料、實物，進行分類保護。鼓勵單位和個人向西安城牆管理機構捐贈與西安城牆有關的資料、實物。
第二十二條西安城牆管理機構應當統籌規劃西安城牆的合理利用，發掘西安城牆文化內涵，鼓勵發展相關文化產業，防止過度開發。任何單位和個人不得擅自利用西安城牆進行生產經營等活動。
第二十三條需要利用西安城牆拍攝電影、電視、廣告和其他音像資料或者舉辦大型活動的，拍攝單位或者舉辦者應當按照法律、法規的規定履行報批手續。西安城牆管理機構應當對拍攝單位和舉辦者的活動進行監督。
第二十四條西安城牆的保護和維修經費，從下列渠道列支：
（一）國家、省文物行政管理部門劃撥的專項資金；
（二）市人民政府在城市建設資金中安排的專項經費；
（三）西安城牆的經營性收入；
（四）設立的西安城牆保護基金。
第二十五條違反本條例規定有下列行為之一的，由西安城牆管理機構給予處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）違反本條例第十條第（一）項、第（二）項規定的，給予警告，並處50元以上200元以下罰款；
（二）違反本條例第十條第（三）項、第（五）項規定的，責令限期改正或者恢復原狀，並處200元以上1000元以下罰款；
（三）違反本條例第十條第（四）項規定的，責令限期改正或者恢復原狀，並處500元以上1000元以下罰款；
（四）違反本條例第十條第（六）項、第（七）項規定的，責令改正，造成嚴重後果的，處5萬元以上50萬元以下罰款。
第二十六條違反本條例第二十三條規定，擅自利用西安城牆拍攝電影、電視、廣告和其他音像資料或者舉辦大型活動的，由文物行政管理部門責令停止違法行為，處5000元以上5萬元以下罰款；造成城牆損毀或者周邊環境破壞的，依法承擔民事責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二十七條違反本條例的其他行為，有關法律、法規有行政處罰規定的，由相關行政管理部門依法予以處罰。
第二十八條對個人處5000元以上罰款、對單位處5萬元以上罰款的，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。
第二十九條當事人對行政處罰決定不服的，可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟。逾期不申請複議也不起訴又不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的部門可以申請人民法院強制執行。
第三十條西安城牆管理人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十一條本市其他古城牆的保護和管理活動由其主管部門參照本條例執行。
第三十二條本條例自2009年11月1日起施行。
條例（草案）的說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受市人民政府委託，就《西安城牆保護條例》（草案）（以下簡稱草案）作以下說明。
一、立法的必要性
西安城牆是我國現存規模最大保存比較完整的古城牆，1961年被國務院公布的第一批全國重點文物保護單位，西安城牆對研究封建社會的城市建設、軍事歷史和建築藝術等，具有極其重要的價值。西安城牆作為西安人民的驕傲和城市標誌性建築，其保護工作受到了市委政府的高度重視。1979年市政府為了加強對西安城牆的保護和管理，成立了西安市城牆管理所，作為西安城牆的管理單位，1983年市政府又成立了西安城建設委員會，負責對古城牆的全面修復和環城建設。2002年我市又出台了《西安歷史文化名城保護條例》，對西安城牆的保護範圍、保護對象等都作了初步規定。但是由於西安城牆規模大，面積廣，保護和管理難度非常大。同時西安城牆地處新城區、碑林區、蓮湖區三個行政區的範圍內，在管理上涉及若干部門，管理體制及外部環境等多個方面存在的一些因素成為西安城牆保護工作發展的瓶頸。為了進一步保護西安城牆，理順管理體制，2004年9月市政府專門成立了西安城牆景區管理委員會，具體負責西安城牆的保護和管理。隨著西安經濟社會的發展和西安城牆保護管理體制的變化，原有法律條文的適用性發生了明顯變化，不能適應目前城牆保護管理方面的規定，與目前正在進行的西安城牆申報世界遺產工作的要求還有一定的差距，需要進一步的完善。因此，為了加強西安城牆的保護和管理，促進西安城牆順利申遺，亟需出台一部有關西安城牆保護的地方性法規。
二、制定草案的法律法規依據
制定草案主要依據了《文物保護法》、《文物保護法實施條例》、《陝西省文物保護條例》、《西安歷史文化名城保護條例》等法律法規，同時參考借鑑了南京、開封、荊州等城市好的做法。
三、草案需要說明的主要問題
（一）關於管理體制
建國以後，西安城牆成為首批國家重點文物保護單位，西安城牆相繼屬於西北局文管會、西安市文管會、西安市文物局管理。由於體制原因，造成西安城牆各段多頭管理，從而制約了西安城牆的發展，2004年市政府成立了西安城牆景區管理委員會，對西安城牆進行統一保護管理。為了進一步明確西安城牆景區管理委員會在西安城牆保護和管理工作中的主體地位，充分發揮其作用，草案第四條規定，“西安城牆管理部門負責西安城牆的保護和管理工作。文物、規劃、建設、市政、土地、園林、旅遊、環保、公安等行政管理部門，按照各自職責做好西安城牆的保護工作”。
（二）關於保護範圍
西安城牆作為國家重點文物保護單位，其文物本體的保護範圍在有關檔案中都作過初步的規定，但是這些規定已經不滿足當前對城牆進行綜合性保護的需要，為了加強西安城牆及其周邊地區的統籌規劃，進行全方位保護，同時也是與《西安歷史文化名城保護條例》相銜接，草案第九條規定，“西安城牆的保護範圍分為重點保護區和建設控制區。重點保護區為城牆內側20米至環城路的區域和東、西、南、北門門樓內外側的廣場、綠地；建設控制區為城牆內側20米至100米的區域，以及環城路以外180米以內的區域”。
（三）、關於保護範圍內建設活動的審核
對西安城牆進行保護，不僅要對西安城牆本體進行保護，確保其安全，還要對周邊環境進行治理，以體現其雄偉，這就需要對保護範圍內的建設活動進行管理，為了及時制止各破壞城牆及其周邊環境的行為，草案分別在第十一條、第十七條規定了重點保護區和建設控制區內建設活動的審核程式。
（四）關於保護和管理經費來源
西安城牆本體和其附屬文物的管理和維護，每年都需要大量的人力、物力，同時也需要大量的經費支持，僅憑西安城牆的收入是無法達到的，需要通過立法的形式，對西安城牆保護維修的經費來源予以明確，以便徹底解決經費不足的問題。參考南京市的做法，草案第二十二條規定，“西安城牆的保護和維修經費，從下列渠道列支：（一）國家、省文物行政主管部門劃撥的專項資金；（二）市人民政府在城市建設資金中安排的專項經費；（三）西安城牆的經營性收入；（四）設立的西安城牆保護資金”。
《西安城牆保護條例》（草案）及以上說明，請一併予以審議。
審議結果的報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
市十四屆人大常委會第十五次會議分組審議了市人民政府提請審議的《西安城牆保護條例（草案）》（以下簡稱條例草案）的議案。常委會組成人員認為，為了加強西安城牆的保護，促進社會經濟和諧發展，根據《中華人民共和國文物保護法》和《陝西省文物保護條例》等有關法律、法規，結合我市實際，制定一部規範西安城牆保護方面的地方性法規十分必要。同時，常委會組成人員還對條例草案的有關條款提出了11條修改意見和建議。常委會之後，法工委立即在西安人大網站、西安晚報、華商報等媒體上公開徵集市民對條例草案的意見、建議。組織召開有市文物局、市規劃局、市建委、市市政委、市國土資源局、市園林局、市旅遊局、市環保局、市公安局等市級部門參加的座談會，徵求修改意見。並請求新城、碑林、蓮湖三個區人大常委會協助，徵求城牆所在區相關部門對條例草案的意見。經過認真研究、修改，形成《西安城牆保護條例（草案修改徵求意見稿）》。7月28日，將徵求意見稿傳送市人大常委會組成人員、市人大法制委委員再次徵求意見。在此基礎上，組織市法制局、曲江新區管委會等有關單位，對該徵求意見稿進行了集中修改，形成了《西安城牆保護條例（草案修改稿初稿）》。
2009年8月19日，法制委員會召開第十三次會議，根據常委會組成人員的審議意見、市人大城建環資委提出的書面審議意見和徵集到的意見，對條例草案進行了審議。現將審議結果報告如下：
一、關於條例的法律依據
我市城牆保護立法的依據是《中華人民共和國文物保護法》和《陝西省文物保護條例》。鑒於省條例符合我省文物保護工作的實際情況，且條例草案相關法律責任的設定很多是以省條例的規定為依據的。因此，在條例草案第一條中將《陝西省文物保護條例》予以明確列出，作為條例草案修改稿的法規依據。
二、關於西安城牆管理機構
為了加強西安城牆的保護，條例草案授權西安城牆管理部門即：市人民政府專門設立的西安城牆景區管委會負責西安城牆的保護和管理工作。2009年6月，經市委常委會同意，市編委會決定撤銷西安城牆景區管委會建制，其職能劃歸曲江新區管委會承擔。法制委員會審議認為，依據《<中華人民共和國文物保護法>實施條例》第十二條中關於被核定為文物保護單位的古建築，“由縣級以上地方人民政府設定專門機構或者指定機構負責管理”的規定，西安市人民政府將保護管理西安城牆的職責劃歸曲江新區管委會承擔是切實可行的；曲江新區管委會是市人民政府派出機構和直屬事業單位，行使市級相關經濟管理許可權，可以受市級相關部門的委託行使部分行政管理職能。依據《中華人民共和國行政處罰法》關於行政機關在其法定許可權內可以委託依法成立的管理公共事務的事業組織實施行政處罰的相關規定和《陝西省文物保護條例》第五條第二款關於省、設區市的市文物主管部門根據需要，可以委託其直屬管理的文物保護單位的管理機構履行行政執法職責的規定，西安城牆為西安市文物行政主管部門直屬管理的文物保護單位，其管理機構可以接受市文物行政主管部門委託，履行行政執法職責。因此，在條例草案修改稿中明確了“西安城牆管理機構負責西安城牆的保護和管理，並接受市文物行政管理部門的委託，履行行政執法職責”。
三、關於城牆保護的原則
法制委員會審議認為，西安城牆是全國重點文物保護單位，應當在保護為主的前提下，對其進行統籌規劃，合理利用。結合城建環資委審議意見，將條例草案第五條修改為：“西安城牆保護堅持保護為主、統籌規劃、合理利用、科學管理的原則”。
四、關於城牆保護規劃
有的常委會組成人員提出，條例草案第八條關於西安城牆保護規劃的審批程式與實際工作中的程式不一致，建議對該條予以修改。故將該條規定與國家文物局發布的《全國重點文物保護單位保護規劃編制審批辦法》進行了銜接，修改為：“市人民政府應當根據城市總體規劃和西安歷史文化名城保護專項規劃編制西安城牆保護規劃，徵得國務院文物行政管理部門同意後，經省人民政府批准公布”，“編制西安城牆保護規劃，應當廣泛聽取社會各界意見，組織專家論證、評審”。
五、關於保護範圍與建設控制地帶
《中華人民共和國文物保護法》第十五條、第十八條分別規定應當對文物保護單位劃定必要的保護範圍；可以在文物保護單位周邊劃出一定的建設控制地帶。《中華人民共和國文物保護法實施條例》第九條、第十三條分別規定保護範圍和建設控制地帶的概念，即：“文物保護單位的保護範圍，是指對文物保護單位本體及周圍一定範圍實施重點保護的區域”；“文物保護單位的建設控制地帶，是指在文物保護單位的保護範圍外，為保護文物保護單位的安全、環境、歷史風貌對建設項目加以限制的區域”。法制委員會審議認為，保護範圍和重點保護區是同一個概念的兩種不同表述方式。條例草案第九條規定“西安城牆的保護範圍分為重點保護區和建設控制區”與上位法的規定不相一致。且有的常委會組成人員提出，應當將文物本體納入保護範圍。根據《中華人民共和國文物保護法》、《中華人民共和國文物保護法實施條例》和常委會組成人員審議意見，結合《西安歷史文化名城保護條例》中關於城牆保護的相關內容，將該條修改為：“西安城牆保護範圍為城牆牆體、城門，城牆內側20米以內，城牆外側至環城路內沿的區域和東、西、南、北門門樓內外側的廣場、綠地”，“西安城牆建設控制地帶為城牆內側20米至100米的區域，以及環城路內沿以外180米以內的區域”。
六、關於對護城河內捕魚、釣魚行為的限制
護城河是獨特的人文風景，是自然的城市水體景觀。在護城河內投放魚種，是為了利用自然界生態平衡規律，達到水質淨化，改善城河生態的目的。護城河內擅自捕魚、釣魚的行為不僅破壞城河生態平衡，同時存在諸多安全隱患，民眾、媒體對此反映強烈。因此，在條例草案第十條中增加一項“擅自在護城河內捕魚、釣魚”的規定，作為條例草案修改稿第十條第二項。與此同時，在條例草案修改稿第二十五條第（一）項中針對該項禁止行為設定了相應的法律責任。
七、關於護城河的水污染治理
有的常委會組成人員提出，條例草案第十四條對護城河治理的規定過於籠統，建議明確責任單位，進一步充實該條內容。法制委員會審議認為，護城河的保護涉及政府多個部門，對於河水的污染治理，應由市人民政府統一領導，綜合協調，通過多種方式，科學治理，改變護城河面貌，為市民提供一處免費休閒觀光的好去處。因此，將該條修改為：“市人民政府應當加強護城河水污染治理，採取截污、污水處理和生態補水等綜合措施，逐步改善護城河水質”。
八、關於建設控制地帶內建設工程項目的審批程式
有的常委會組成人員提出，條例草案第十七條關於建設控制地帶內建設工程項目審批程式應進一步簡化。根據常委會組成人員審議意見，將該條修改為：“建設控制地帶內的建設工程項目，應當符合保護規劃的要求，並將工程設計方案報西安城牆管理機構初審，經文物行政管理部門審查同意後，方可辦理規劃建設審批手續”。
九、關於西安城牆管理機構的義務性規定
法制委員會審議認為，條例草案規定西安城牆管理機構負責西安城牆的保護和管理。但對其管理過程中的義務性規定還應進一步細化。故在條例草案的基礎上，增加了對全民城牆保護的宣傳教育，提高文物保護的科技水平，制定城牆安全事故的防範預案，完善文物保護安全措施，接受文物行政管理部門監督和管理等方面的規定。並對上述內容予以整合梳理，分別作為條例草案修改稿的第十九條、第二十條。
十、關於西安城牆的保護利用
西安城牆是我國現存規模最大保存較為完整的古城牆。對於研究城市建設、軍事歷史、建築藝術、文化發展有著極其重要的價值。法制委員會審議認為，西安城牆的保護不僅要保護城牆的本體和周邊環境，還應整體規劃，充分發掘西安城牆文化內涵，發展相關文化產業，實現其文化價值，讓百姓受益。故對條例草案二十條進行了修改，增加了上述內容，作為條例草案修改稿的第二十二條。
十一、關於法律責任
法制委員會審議認為，條例草案對利用西安城牆拍攝電影、電視、廣告和其他音像資料或者舉辦大型活動的行為規定了報批手續和監管部門，應當在法律責任部分設定相應的處罰條款與之對應，故對上述內容的法律責任進行了增設，作為條例草案修改稿的第二十六條。
十二、關於本市其它古城牆的保護
鑒於除西安城牆之外，我市行政區域內還散存著秦王府城牆等其它古城牆。為了加強古城牆的保護和管理，增加了“本市其它古城牆的保護和管理活動由其主管部門參照本條例執行”的規定，作為條例草案修改稿的第三十一條。
此外，還根據有關方面提出的其他修改意見，按照邏輯嚴謹、表述規範的要求，增設了聽證程式，並對條例草案有關文字作了修改，對條例草案有關條款的順序作了調整。
法制委員會已按上述意見對條例草案進行了修改，提出了《西安城牆保護條例（草案修改稿）》，共三十二條。
法制委員會認為，條例草案修改稿符合科學發展觀的要求和有關法律、法規的規定，具有較強的可操作性，建議提請常委會會議審議通過。
以上報告連同條例草案修改稿，請一併審議。
相關報導
2009年10月23日 ，西安正式發布《西安城牆保護條例》，該條例自2009年11月1日起施行。
西安城牆保護範圍確定，西安城牆全長13.74公里，明洪武年間在隋唐皇城基礎上擴建。條例明確規定：西安城牆是指明代城牆牆體、城門、附屬建築、護城河及其遺址遺蹟。西安城牆保護範圍為城牆牆體、城門，城牆內側20米以內，城牆外側至護城河外沿的區域和東、 西、 南、 北城門內外側的廣場 、綠地。西安城牆建設控制地帶為城牆內側20米至100米的區域 ，以及護城河外沿以外180米以內的區域。
條例要求在保護範圍內建築要守“規矩”，嚴格控制文化旅遊設施和管理用房數量，確需建設的，應當符合保護規劃，依法辦理審批手續，並在建築物的體量 、造型 、風格和色彩等方面與城牆相協調。建設控制地帶內建築物的高度和形式應當按照規定執行。
2009年11月1日以後，擅自在護城河內釣魚者除給予警告外，還會處50元以上200元以下罰款。
條例還規定，任何單位和個人不得非法占有、買賣西安城牆的古城磚、條石、內包夯土、門楣、碑石及古建構建等文物。在保護範圍內禁止在城牆和城牆保護標誌上刻劃、塗畫、張貼；禁止排放污水、堆放垃圾，存放易燃、易爆等危險物品；禁止擅自打樁、取磚、取土、鑿孔；禁止私自架設、安裝與保護城牆無關的設施、設備和擅自進行建設工程或者爆破、鑽探、挖掘，違反上述規定，造成嚴重後果者，最高處50萬元罰款，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
