行政法視野中的排污權交易制度研究

基本信息

外文題名

Study on the emission trading system from the perspective of administrative law

學位級別

博士論文

學位授予單位

中國人民大學

學位授予時間

2009

關鍵字

排污費用行政法

館藏號

D912.1

館藏目錄

2010\D912.1\24

內容簡介

本文中的排污權交易制度是以政府規制理論為基礎建構起來的概念，是與傳統權力性規制方法、協商式規制以及環境稅費制度等相區別的一種經濟激勵手段。所謂排污權交易制度，是指首先由政府規定個別企業或某一區域的總排放要求(個別污染源的最大排放率或總量規制)，然後明確污染源超過法定排放量的部分產生減排信用(Emission Reduction Credit,ERC)，或者區域內的污染源就其所排放的每一單位該污染物均需獲得政府許可，企業可以基於污染源之間排放削減成本上的差異就其所獲得的減排信用或者排污許可在企業內部或企業之間進行買、賣、交易或者其它形式轉讓的一系列活動的總稱。它具有以下基本法律特徵：(1)以總量控制為基礎；(2)依靠排污許可制度；(3)減排信用、排污許可或配額可以交易；(4)減排信用、排污許可或配額具有經濟價值。排污權交易制度主要被用來解決大氣污染防治問題。美國是最早建立排污權交易制度的國家，也是該制度運用最廣泛和最成功的國家。一般認為，排污權交易制度始於20世紀70年代後期，是聯邦環境保護局以行政規章的形式提出來的，包括“泡泡”(bubble)政策、“抵消”政策(offset policy)、“儲蓄”政策(banking policy)和“淨得”政策(Netting policy)四種模式。《清潔空氣法》1977年修正案對“抵消”政策做了規定，這是最早的國會立法。《清潔空氣法》1990年修正案酸雨計畫要求完全依靠排污權交易制度來實現全國二氧化硫排放的削減，這是對排污權交易體系規定最為詳盡和完善的國會立法。除了聯邦立法之外，美國的許多州及地方立法都規定了排污權交易制度。美國的經驗和做法也傳播到了其他國家、地區和國際法領域。例如，德國、我國台灣等大陸法系國家和地區先後在立法中正式提出了類似於“泡泡”政策或“抵消”政策的概念；……在國際環境法領域，《京都議定書》授權已開發國家可以運用排污權交易制度來實現定量排放削減和限制承諾。我國自20世紀80年代中期首次嘗試排污指標的互相調劑和有償轉讓以來，部分省、市已經開展了排污權交易的試點工作。最近幾年，各省市明顯加大了建立和實施排污權交易體系的步伐，有關全國電力行業排污權交易方面的統一立法也在醞釀之中。排污權交易制度作為一項新型的環境規制手段已經進入我國的環境行政法體系。根據排污權交易體系中公權力作用由強至弱，可以把它劃分為三種基本類型：削減信用交易計畫(reduction credit programs)、平均額度計畫(averaging programs)和總量控制型排污權交易計畫(cap-and-trade programs)。削減信用計畫的主要特徵是建立了減排信用，並以此作為交易單位。所謂減排信用，是指如果污染源將其污染物排放量控制在法定排放量以下，排污企業就可以向行政機關申請將其超量治理證明¹作為減排信用。行政機關經審查認為污染排放量的減少符合法定的條件後便發給證明。削減信用計畫可以進一步劃分為“抵消”政策、“泡泡”政策、“儲蓄”政策和“淨得”政策四種模式。大陸法系國家和地區建立的排污權交易體系主要採用了這種類型，我國開展的排污權交易試點也與此類似。所謂平均額度計畫，是指用其它污染源較低的排放抵消高排放污染源的排放，從而使平均排放率達到規定的水平。與削減信用計畫一樣，平均額度計畫的交易單位也為減排信用，但它們之間又有不同，主要的區別是，削減信用計畫中的減排信用是“行政程式創造(或者‘證明’)出來的，即只有經過行政機關證明的信用才可以進行交易，”²而平均額度計畫中的證明是自動的，無須行政機關的介入。所謂總量控制型排污權交易計畫，是指政府將某一控制區域的環境負荷污染總量計算確定後，限定區內某一種類污染物的最大允許排放量，然後以許可或配額的形式分配給污染源。排污企業所獲得的排污許可或配額可以在企業內部或企業之間進行交易或其它形式的轉讓。它的主要特徵是：政府需預先為一定區域內的污染源設定總的年度排放上限(cap)以及排污許可或配額的交易不需要事先的行政許可證明。此外，上述各種類型的排污權交易計畫，欲想取得成功，必須具備一些基本要素。作為政府實現環境規制目標的一種手段，排污權交易制度的成立首先必須具有憲法上的正當性基礎。在大陸法系國家和地區，有的學者認為，剩餘的排污許可或配額屬於公權力的一部分，如果允許它們在市場上自由買賣，存在憲法上的疑問。這種觀點是傳統公法原理下的產物，不能反映現代環境行政法的特點。現代環境規制更加強調資源分配的效率，環境資源的公共財產屬性和效率原則為排污權交易制度提供了正當性基礎；現代環境規制更加強調事先的預防，排污權交易制度是實現預防原則(precautionary principle)的有效方法。排污權交易制度與依法行政原則的關係表現為，首先，排污權交易制度應當遵循法律優先原則。其次，排污權交易制度需要遵循法律保留原則，原因在於：(1)排污權交易制度關係公民基本權利的實現；(2)排污權交易制度包含了權力性行政。政府建立排污權交易制度，歸根結底是要選擇一種適宜的污染控制策略以達到環境保護和經濟效益協調發展的目的。為了確保政府的選擇能夠達到最終目標，通過預先設定的公正程式，以保障政府職能公平、公開、公正的行使是必不可少的一環。根據排污權交易制度的特點，參考已開發國家和地區的排污權交易立法，從行政法角度來看，以下三項重要的程式制度對於排污權交易制度的推行尤其具有特殊意義。(1)公民參與制度。主要內容包括：可容許的污染排放總量的確定與公民參與；削減指標或者初始配額分配與公民參與；排污許可與交易許可與公民參與；環境監測與公民參與；(2)信息公開制度。主要包括三個方面：法規範和規範性檔案的公開、污染排放總量調查信息的公開和排污權交易制度實施過程的公開，後者又涉及排污許可申請的信息公開，排污許可核發、移轉和變更的信息公開，排污許可實施的信息公開和排污權交易結果的信息公開。(3)說明理由制度。論及排污權交易制度與司法審查的關係，不得不談到美國1984年的“謝弗林訴自然資源保護委員會”案。該案件的判決結果奠定了排污權交易制度在《清潔空氣法》中的合法性地位，對環境法的發展具有相當的影響力。從建立和完善排污權交易制度的角度來看，謝弗林判例至少可以給我們帶來兩點啟示：(1)對於政策性問題，由立法機關或者行政機關決定更為適宜。(2)在排污權交易制度的設計中，行政權發揮著顯著的作用。此外，需要注意的是，在排污權交易制度中，由於政府的職能發生了變化，即政府一般只對污染物排放總量等交易目標和設計做出決定，而將如何執行法律的權利交給排污企業。對大陸法系國家和地區來說，這種轉變會給法院監督行政權的行使帶來一定的困難。實施排污權交易後，為了防止私人部門片面追求經濟利益的最大化而損害環境公益，政府必須採取相應的措施進行適度的規制，這種現象又被稱為重新規制或再規制(Reregulation)。在行政法學的視野中，政府對排污權交易的重新介入主要體現在四個方面：(一)明確規制目標。確保不惡化區域環境質量、保護第三人的合法權益以及促進競爭。(二)確定或設定規制機構。排污權交易市場的主要監管者應為環境保護行政主管部門。應根據總量控制範圍和交易市場規模，確定或設定適宜的規制機構，包括三個層次：國家環境規制機構、區域環境規制機構和地方環境規制機構。我國應加強區域環境規制機構的建設並應發揮國家環境規制機構的監管職能。(三)選擇規制形式。在排污權交易中，隨著規制目標的轉變，規制的種類和形式發生了顯著的變化。排污權交易中的政府規制不僅包括社會性規制，也包括經濟性規制。在社會性規制中，主要的規制形式包括標準規制、行政許可、協商式規制、激勵型規制和私的規制。在經濟性規制中，主要的規制形式有市場準入與退出規制和價格規制。此外，各國一般都規定了行政處罰、行政強制和刑事處罰，確保以上規制形式之實現。 (四)對規制者的規制。為了實現規制目標，政府往往需要撤銷、限制排污企業所有或者持有的信用或配額。對這些信用或配額的行政法保護主要體現在程式限制上。美國有關政府撤銷、限制信用和配額的程式規制並不完善，原因主要在於，有關交易計畫的授權是否構成一項權利(財產權)具有不確定性，從而政府的此類規制行為能否適用聯邦憲法第五修正案的正當程式條款也成為了一個未決的問題。我國整體上缺乏程式規定。從未來發展來看，有必要承認信用和許可的財產利益屬性，並規定撤銷和限制這種財產利益的程式限制。此外，從美國《清潔空氣法》1990年修正案酸雨計畫的實施情況來看，排污權交易市場運行過程中遭遇的最大障礙是各州的規制。比較具有代表性的例子是伊利諾州立法保護地方工業和紐約州立法加強環境保護，儘管兩部立法目的有別，但結果相似。最終，法院依據聯邦憲法條款，宣布伊利諾州立法和紐約州立法違憲，從而保障了全國二氧化硫排污權交易的運行。中國的排污權交易制度建設可以借鑑上述兩則判例建立的保障機制，表現在：(1)應重視憲法對排污權交易的保障作用；(2)完善行政訴訟制度，推動排污權交易市場的運行。

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