行政三分制

“行政三分制”顧名思義是行政權內的“分權”，是指在一級政府管理系統內部，將決策、執行、監督職能分離，並在運行過程中使之相輔相成、相互制約、相互協調的一種行政管理體制，是當代世界政府改革的主流方向之一，行政三分制下的政府架構和運行模式已經在許多國家和地區獲得了成功。

基本介紹

• 中文名：行政三分制
• 簡介：2007年，黨的十七大報告明確提出
• 由來：深圳大學管理學院行政管理系教授
• 顧名思義：是行政權內的“分權

簡介

2007年，黨的十七大報告明確提出，要“著力轉變職能、理順關係、最佳化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”，“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。

由來

馬敬仁，深圳大學管理學院行政管理系教授，從2001年起，作為學者參與中編辦在深圳市組織的行政管理體制改革試點，提出行政三分制構想。行政三分制是一個學術概念，相對於民國時期基於集權的需要提出過一個行政三聯制，而基於社會主義市場經濟發展的需要，是適應市場經濟的分權，因此叫行政三分制。

有關“行政三分制”這一政策的實質探討，可以回到更早的2001年。當年12月，中國經歷15年艱苦談判後加入世貿組織。而政府如何“入世”，成為當年中編辦選擇深圳進行行政管理體制改革試點的直接動因。我國為了積極主動地應對加入WTO後的挑戰，從國情出發，從實際出發，積極吸收國內外公共行政研究的最新成果，合理借鑑境外、國外的先進經驗，在行政事務分析、職能分析的基礎上，按照“以人為本”、“服務為本”、“績效為本”、“市場化”和“國際化”的原則，建立現代化的公共行政系統平台，將政府行政管理的決策職能、執行職能和監督職能等管理職能適度分離，以政府內部管理體制及其機制創新為突破口，重組現行的政府機構，並在做好配套制度建設與改革的基礎上，制訂科學可行的實施計畫，穩妥地實現我國行政管理體制的改革、過渡和轉型，建立法制化、科學化、現代化的一級政府工作系統。為了便於記憶和傳播，我們把這一重大改革概括為“行政三分制”，即在一級政府管理系統內部，將決策、執行和監督職能適度分離並在運行過程中使之相輔相成、相互制約、相互協調的一種行政管理體制。馬敬仁進而認為，理想中的決策與執行的關係應為契約關係，而非上下級關係。

設計

2001年，馬敬仁接受深圳市委市政府委託，以他和深圳市委黨校教授卞蘇薇為首，成立了一個課題小組。 　他們首先進行了大量調研分析，看看深圳市政府都有哪些公共事務，然後按照大行業、大系統的原則，將這些公共事務劃分為若干“職能塊”，在此基礎上對政府部門進行重新定位和排列組合。

按照馬敬仁的構想，政府的決策部門和執行部門不僅分工不同，同時也是有大小之分的。決策部門按大行業、大系統進行設定，數量較少但管的面較寬。每個決策部門對應若干個執行部門，執行部門規模較小，職責則相對專業和獨立。

決策部門和執行部門之間，以“行政契約”或“績效契約”確定雙方的權、責關係，監督部門則依此契約文本行使督察之職。

試點

2002年，黨的十六大報告提出，“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革”，隨之深圳市開始了行政三分制改革試點。2007年，黨的十七大報告明確提出，要“著力轉變職能、理順關係、最佳化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”，“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。

2003年深圳市在廣東省十屆人大一次會議上宣布，成為中國惟一推行“行政權三分”試點改革的城市。所謂“行政權三分”，是指將政府職能部門分為決策部門、執行部門、監督部門三大板塊，各自運行。決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，這是改革期望達到的目的。

2009年5月初，《深圳綜合配套改革試驗總體方案》獲國務院批覆，其所涉及的數項改革中，行政管理體制改革被列為首位。這意味著，深圳在2003年大張旗鼓開始卻又悄無聲息流產的“行政權三分”改革，即將重啟。

定位

目前對行政三分制功能的認識，可以歸納為以下幾種主要觀點：轉變政府職能；實現權力制約；提高效率和加強監督。深圳大學教授馬敬仁認為，改革有兩個功能定位，一是轉變政府職能，給政府管理的事務做減法；二是建立有效的權力制約機制，在沒有條件建立外部制約機制的情況下，在政府部門內部把決策權、執行權和監督權分開。

行政三分制將政府的決策職能與執行職能相對分離，決策職能相對集中，建立決策的“大部制”，執行職能相對專業、分散，實現執行機構的專業化和社會化，在一定程度上能夠起到轉變政府職能的效果。另外，行政三分制通過行政權力的合理分解和配置，確實有可能達成權力制約的效果，同時也有利於權力運轉順暢、提高效率；至於加強監督，則與權力制約有異曲同工之效。行政三分制的首要功能是提高政府管理的科學化和理性化程度，增強政府對經濟社會的回應性。當然，政府職能轉變、權力制約和加強監督也是行政三分制的功能，但不是主要功能。

(一)提高政府管理的科學化和理性化水平

現代公共行政已從經驗管理走向科學管理，強調管理的實際需求和內在規律。行政三分制正是以現代行政決策、執行和監督的內在要求為依據，通過合理分解權力，實現權力的科學配置和規範運行，從而使決策更科學民主，執行更迅速有效，監督更客觀公正。

(二)增強政府對社會的回應性

政府的回應性本質上強調政府與社會形成良好的互動，政府對社會的需求作出及時有效的反應和回復。行政三分制改革，不僅是將政府的決策、執行、監督職能分開，更重要的是在行政權的重新建構中引入社會需求，為增強政府的回應性提供體制保障。

(三)權力制約

行政三分制在一定程度還可以形成權力制約，防止“絕對的權力導致絕對的腐敗”。傳統體制下，我國政府部門集決策權、執行權、監督權為一身，自定規則、自己執行、自我監督，容易產生尋租、腐敗、效率低下等問題。行政三分制改革，就是要改變原有的行政權力運作模式，將行政權合理分解，以達到相互制衡的目的。當然，受制於傳統和現有的制度框架，行政三分制所形成的權力制約只能是一種有限的制約。但是，不可否認的是，相對於傳統的部門集權體制，行政三分制在一定程度上分解了行政權力，實現了權力的分散化，達到了一定程度的權力制衡。比如，決策權與執行權分離，在規則制定與利益分配過程中，決策者很難與執行部門合謀，謀取執行過程中的利益。同時，由於決策部門、執行部門、監督部門的分離，三者利益不再完全一致，任何一個部門的行為都時刻處在其他兩個部門的牽制和監督當中。應該看到，我國的行政體制改革具有漸進性，政府轉型是一個漫長的過程。對於任何有利於推動政府轉型的改革措施，都值得嘗試和鼓勵。

(四)轉變政府職能

行政三分制通過對政府的決策職能和執行職能分離整合，將在一定程度上起到轉變政府職能的效果。當前政府組織形式以職能部門化為特徵，職能分工過細，部門過多。實行行政三分制，首先要打破職能分工的部門體制，建立以決策、執行、監督等管理環節分工為標準的新模式，重新進行政府的職能劃分和機構設定。在這種體制下，有些執行性的職能將社會化，交由社會組織甚至公民個人完成，政府將集中精力做好決策、監管等工作。同時，在政府決策中，決策職能相對集中，決策部門可以更清楚地看到，哪些適合政府去做，哪些交由社會更好，從而既能促進決策的科學性，又能促進政府職能的最佳化。