航道法廣西、廣東調研情況是在2015由全國人大常委會發布的解讀檔案。
基本介紹
- 中文名：航道法廣西、廣東調研情況
- 發布部門：全國人大常委會
- 類別：其他
- 發布日期：2015
- 效力級別：法律
一、四省區航運基本情況和存在的主要問題
（一）廣西
廣西壯族自治區內河航道總里程約5638公里，基本形成了“一乾三通道”（西江航運幹線、西南出海水運右江南通道、紅水河中通道、柳江黔江中通道）為主骨架的航運發展格局。到2013年年底，自治區高等級航道里程達到1314.9公里（其中二級航道521.1公里、三級航道49.3公里、四級航道744.5公里）；內河港口貨物吞吐量和內河水路運輸量分別達到1.07億噸和1.61億噸。西江對連線少數民族地區、促進區域經濟發展、轉移聚集沿江產業、承接珠三角產業輻射發揮了重要作用。
有的參會人員介紹，廣西航道發展面臨的問題主要有以下幾個方面：一是攔河閘壩建設、運行與通航存在矛盾。在航運、發電、調水等幾項功能上，航運功能還得不到足夠重視，攔河閘壩的過船設施緩建、不建，削弱了水運的優勢和潛力。攔河閘壩阻航、礙航情況比較嚴重。廣西53條經過航道定級的河流中，36條上建有各種攔河閘壩144座，其中建有過船設施且能夠正常使用的僅有49座，共造成2930公里斷航，約占廣西航道總里程的50%。例如，因水電站過船設施建設不同步、等級規模小，造成紅水河全線斷航30多年；2001年開工建設的百色水利樞紐未同步建設過船設施，造成右江斷航至今，使雲南省貨物無法通過西江出海。此外，西江水資源綜合利用不夠科學，航運與水力發電不協調。航運往往遷就發電，有些企業為了經濟利益不考慮航運用水，在枯水期間歇放水，使航道水位不能滿足通航要求。二是非法采砂、漁業養殖與通航存在矛盾。非法采砂破壞航道，造成河床改變或者廢棄砂石堆積，但采砂管理涉及水利、國土、航道等多個部門，部門間職能有所交叉，協同效率不高，管理有所缺位。漁業養殖侵占航道，在龍灘庫區、百色庫區等多個航段比較集中。非法采砂、漁業養殖都對航運的發展與安全造成很大影響。三是跨河橋樑與通航存在矛盾。廣西現有跨河橋樑500多座，部分橋樑建設時符合標準，但隨著航運的發展，已不能滿足現行航道規劃等級和通航標準。部分跨河橋樑特別是鐵路橋樑上航標的設定與維護不符合要求，負責航道管理的部門進行管理時，與鐵路部門溝通協調不暢，問題得不到解決。歸屬交通部門管理的跨河橋樑也因為財政資金投入不足，養護經費緊張，滿足不了維護要求。四是航道建設、管理和養護資金的投入與通航存在矛盾。航道是公益性的，不能依靠自身實現滾動發展，建設、管理和養護資金依賴政府財政投入。航道建設資金缺口大、管理和養護資金投入不足。廣西西江黃金水道建設項目總投資742億元中，航道工程只有33億元，還沒有明確的資金來源。在航道運力增長和等級提升的情況下，養護資金籌措困難、維護成本不斷上漲。過船設施的運行和維護需要國家的大力支持。
有的提出，目前廣西航運企業的發展主要受航道和閘壩兩個方面的限制。航道方面，因左右江航道達不到通航條件，上游航運來的貨物需要改由陸路運輸到達南寧，再通過航運運輸到廣東。這就消減了航運的低成本優勢，增加了企業負擔，貨主也不願選擇航運方式。還有漁業網箱養殖侵占航道、非法采砂破壞航道，也都影響了船舶航行安全。閘壩方面，某些船閘設計規模較小，無法通行大型載重船舶，航運企業船舶閒置，造成資源浪費，制約了企業發展。船閘每年定期檢修時間過長，期間全線停航，待航情況嚴重。
（二）廣東
有的參會人員介紹，廣東省內河航道通航里程為12096公里，其中高等級航道897公里，是全國航運條件最優越的省份之一。2013年全省航運貨物運輸量6.8億噸，在各類交通運輸方式中列第二位。航道事業的發展進步，使產業園區沿江聚集，吸引了大量外資，推動了產業升級，為廣東省社會經濟發展提供了有力支撐。
有的提出，廣東省航道事業發展迅速，但也存在阻礙、影響航道科學發展的突出問題。一是法律保障不足。目前僅有國務院制定的航道條例及其實施細則、廣東省制定的《廣東省航道條例》和《廣東省航標管理辦法》，效力層級較低，內容略顯落後，執法手段有限，不能有效保護航運。二是航道資源破壞嚴重。攔河閘壩不建、緩建過船設施，礙航養魚，不按要求設定航標設施，造成航道標準降低，通航能力下降，航道里程萎縮，經濟發展受到影響。三是部門間協調不足。水利、水電、漁業等方面從各自角度考慮用水，沒有從水資源綜合利用的高度重視航運發展。如為了發電利益，電站不建設過船設施、不保證通航所需下泄流量，在航道上設定礙航漁網漁柵、網箱養殖，河道采砂沒有會同航道主管部門批准，使航運條件逐漸惡化。四是航道投入、管理和維護不到位。航道是公益性的，不產生直接經濟效益，一些地方“重陸輕水”、“保陸棄水”的現象普遍存在，航道規劃滯後、等級不高、投入不足、管理缺位、維護弱化，制約了內河航運進步。五是受經濟利益驅使，非法采砂已經嚴重威脅堤岸、航道的安全。非法采砂是偷采亂挖，采砂過程中，采砂船挖起砂石，改變采砂地點航道的水深，使河床下切或者高低不平，造成水流紊亂。例如，北江非法采砂使原本枯水期能夠完全露出的江心洲消失，部分航段水深達到10米多，漩渦暗流叢生、行船十分危險。有的采砂船占據航道挖沙作業，影響了船舶按正常航線航行；有的采砂船晝夜施工，不按要求設定航標，容易造成航行事故。非法采砂後，為了防止非法采砂行為被發現，采砂船會離開原地，停靠到其他地點選砂，沒價值的拋下船，既影響水質污染水體，又造成選砂地點河道內或者堤岸邊砂石堆積，航道水深變淺，船舶無法通行。例如，受近年來大規模采砂的影響，北江航道設計水位逐年下降。2007年6月測算的石角段通航水位為2.17米，近期石角水文站水位記錄顯示該航段部分區域航道消失。
（三）雲南
有的參會人員介紹，截至2013年年底，雲南省航道通航里程為3768公里，建成及在建大中型電站103座、水庫107座。內河航道是雲南省綜合交通運輸體系的重要組成部分，是國家對外開放的戰略通道，是沿江地方經濟發展及民眾出行不可或缺的交通資源，更是溝通雲南省與東部沿海省份的通道。
雲南省航道發展存在的問題主要有三點：一是航道投入少等級低，難以滿足航運發展需要。雲南省航道建設、養護和管理主要依靠交通運輸部及省級財政資金投入，沒有社會資金投入到航道建設中。通航航道等級低，大部分航道處於利用自然條件通航的初級階段，載重量較大的船舶無法通行，航運效率不高。二是水資源未能綜合利用，沒有充分考慮航運發展需求，這是雲南省航道發展最突出的矛盾。很多已經建成的水電站未同步建過船設施，永久阻斷航道，復建過船設施協調難度很大，並且有些水電站沒有復建條件。例如，2008年開始發電的雲南瀾滄江景洪電站緩建過船設施，造成景洪以上104公里航道斷航。廣西右江百色水利樞紐2006年蓄水發電，至今未建過船設施，導致雲南省境內150公里航道只能在封閉水域開展運輸，一壩之隔使得1000多公里的右江千噸級航道無法使用。三是在航道內非法采砂對航道、堤防、河勢和防洪設施造成破壞，危及防洪、通航、供水和生態安全，尤其是對航道通航的影響最直接、最顯著。一些采砂破壞了航道的控制節點，引起航道尺度變化、水流條件惡化。例如，2013年6月廣西非法采砂造成一段航道河床改變，水流產生漩渦，幾艘過往船舶受漩渦影響碰撞在一起，發生航運事故。
（四）貴州
參會人員介紹，截至2013年年底，貴州省航道里程為4020公里，港口碼頭210座，泊位326個。2013年全省航運貨物量1320萬噸，客運量2700萬人次，計畫從今年（2015年）起三年內投資100億元，加快打通烏江等出省通道，使航運服務貴州經濟的作用更加凸顯。
貴州省航運發展主要存在兩個方面的問題。一是礙航閘壩制約航運發展。全省4020公里航道上有礙航閘壩39座，造成斷航里程1552公里，除長江上游的赤水河外，出省航道均存在礙航、斷航情況。貴州省還受到鄰省（區）礙航閘壩的影響，例如紅水河下游廣西段的龍灘水電站礙航，使紅水河自1975年開始持續斷航。礙航閘壩影響了貴州省區域資源優勢轉化為經濟優勢的進程，使通過水運帶動產業發展、帶動百姓富裕的願望難以實現，沿江人民坐在金山上討飯吃。二是航運建設資金投入不足。新中國成立後貴州省航運建設資金投入總計不足30億元，平均每公里航道不足75萬元，造成低等級航道占全省總航道的60%，碼頭設施效率低下，不能滿足沿江人民出行及經濟社會發展的需要。
二、對航道立法的基本看法
有的提出，制定實施航道法非常必要。第一，航道法是保護航道、航道設施以及航行安全的需要。目前廣西內河斷流情況嚴重，礙航設施較多，如果沒有立法保障，航運黃金水道作用的發揮面臨很大障礙。此外，受經濟利益驅使，航道無序采砂較為嚴重，隨意改變航道現狀、任意阻礙航道通航乃至危及航行安全的問題比較突出，現有的執法手段和處罰力度不夠。第二，航道法是規範船閘建設運營、加強部門協調的需要。西江流域水資源綜合利用不科學，航運與水利發電不協調。攔河閘壩由不同部門建設，有的以發電為主，有的以防洪灌溉為主，缺乏對航運的綜合考慮。例如，有的水電樞紐重發電輕航運，從2009年起每年都有滯航、拒航現象發生，對航運造成了巨大經濟影響。這些問題，迫切需要一部法律來規範。第三，航道法是增強航道執法力度的需要。航道是水運的基礎，但缺乏全國統一的法律依據。目前僅有的航道管理條例，未規定航道部門的強制措施，處理違規行為依據不足，執行力不強，震懾力不夠。
有的認為，航道法至少可以在四個方面解決廣西航運困境：一是有的水利樞紐和水電站沒有同步建設過船設施，造成雲南、貴州兩省通過西江通航出海受阻。這兩個工程有央企參與建設，通航復航需要國家層面協調解決，廣西能力有限，航道法可以對復航過船設施的建設作明確規定。二是廣西屬於西江流域的中段，上接雲貴、下連廣東，投資養護任務很重。航道法可以考慮廣西的實際情況，明確投資養護資金的來源。三是西江流域在廣西境內的樞紐眾多，樞紐建設單位和管理單位複雜，有國企有民企，有中央企業有地方企業，有水利、電力、航運等不同部門。這種管理現狀不利於航道黃金水道作用的發揮和水資源綜合利用，航道法可以研究建立船閘綜合管理體制機制。四是西江航道的發展迫切需要中央的大力支持，需要法律的保障。航道法可以規定西江享有與長江同樣的扶持政策，採取相同建設投資模式，由國家出資建設西江航運國家骨幹航道，加大在航道方面的財政資金扶持力度。
三、對通航條件影響評價制度的意見
有的提出，草案第二十八條寫得比較好，通航條件影響評價由交通運輸管理部門實施，能夠有力保證航道運輸。建議草案堅持這一制度。
有的提出，在航道法中規定通航條件影響評價是非常必要的。第一，通過通航條件影響評價可以在工程可行性研究階段即對攔河閘壩的通航設施進行有效的把關，保證航運需要，實現水資源綜合利用。第二，通航條件影響評價由交通運輸部門實施是合理的。通過影響評價，可以組織專題研究或者論證，充分完整地表達合理建議，保護國家航道資源。第三，通航條件影響評價是貫徹國家水運發展的重要途徑，不會拖延項目開工建設，有利於實現航道安全、工程安全、船舶安全與建設項目合理布局的統一。
有的提出，通航條件影響評價對維護航道安全與暢通至關重要，草案這一條寫得很好。沿河、跨河構築物、建築物都與航道密切相關，建設時必須充分考慮是否對航道造成重大影響。攔河閘壩等樞紐工程可行性研究，涉及水利、水電、交通等多個方面，各自僅能從自身專業的角度進行論證，水利、水電方面無法充分考慮航道通航情況，有必要單獨由交通運輸部門組織通航條件影響評價。
有的提出，贊同草案第二十八條規定的通航條件影響評價制度。第一，航運事關經濟發展大局，但是航運功能不會給建設單位帶來直接經濟效益，有些建設單位會減少對航運和過船設施的投入，通航條件影響評價能夠提前介入，保護航運功能。第二，航運的專業性很強，有必要在建設工程的可行性研究階段做專題研究。就項目的等級、規模、能力和關鍵參數做充分論證，才能在很大程度上避免或者減少攔河閘壩對航運的阻礙。從實踐看，通航條件影響評價報告可以與水土保持報告、水資源論證報告等其他工作並行推進，不影響項目的前期工作和工程建設進度。第三，流域規劃不能解決現行航運建設中的一些關鍵問題，通航條件影響評價難以被流域規劃吸收。流域規劃經歷時間較長、研究深度有限，很難對遠期航運功能的需求做出足夠的預留。例如過船設施的形式、等級、規模、通過能力等，無法在流域規劃階段完成，只能由通航條件影響評價來完成。
有的提出，草案第二十八條規定的通航條件影響評價非常必要。現行航道管理條例規定，建設與航道有關的臨河、跨河、攔河等建築物的，需要徵求交通運輸主管部門的意見。實踐中，往往是採取邀請參加會議的方式徵求交通運輸主管部門的意見。水電閘壩通航建築物的具體選址、平面布置、通航水頭、建築樣式等專業技術問題，在會上短短几個小時很難研究清楚，並且交通運輸主管部門的意見還不一定被採納。徵求意見流於形式，導致項目審批缺乏完整性、準確性和科學性，出現了全國普遍存在的水電閘壩斷航、嚴重礙航的局面。
有的提出，通航條件影響評價對減少新的礙航建築物產生、保障和促進水運發展具有十分重要的意義。一是航道資源屬於國家，具有稀缺性、不可再生。水電站的建設單位具有營利性，對航道通航利益的保護，無法通過市場調節、行業自律等方式進行，需要政府在這方面有所作為。二是現行的參會徵求意見方式經實踐證明效果不好，必須通過事前審核的方式加以強化。三是通航條件影響評價有其特定的內容和要求，無法合併到環保評價、防洪評價等其他評價中，需要專業的通航條件影響評價完成。
有的提出，通航條件影響評價的重要性和必要性毋庸置疑。第一，大部分涉水工程本身產生經濟效益，而船舶通航設施不產生直接效益，依靠行業企業自律無法保障航道的安全暢通。第二，礙航斷航發生後，恢復改造代價巨大，甚至不可恢復。第三，通航條件影響因素多、專業技術強、論證周期長、協調難度大，通過通航條件影響評價，可以在航道發展與工程建設中尋找平衡點。第四，現行的徵求意見方式難以體現交通運輸主管部門的呼聲。例如，在某水電站可行性研究審查會時，其他方面的參會院士有二三十位，交通運輸部門只有一位，呼聲很微弱，意見得不到實質性採納。
有的提出，通航條件影響評價是航道法的核心。紅水河及北盤江上的水電站建設沒有把通航作為審批條件，使得原本可以直通廣東珠海的1000多公里航道斷航近40年。
有的提出，草案第二十八條規定的“建設與航道有關的工程”含義廣泛。我國審批體制在不斷改革之中，需要充分研究通航條件影響評價與行政審批體制的銜接。政府投資建設的項目有工程可行性研究階段，社會投資建設的項目不一定有該階段，因此，還需要研究通航條件影響評價與現有投資體制的銜接。
四、對草案的修改建議
（一）關於總則
有的提出，建議在草案第二條“江河、湖泊”後增加規定“水庫”。
有的提出，建議草案第二條增加一款規定：“航道設施是指航道的助航設施、整治建築物、航運梯級、過船建築物和其他航道工程設施”。
有的建議遵循環境保護優先的原則，建議將草案第三條“統籌兼顧供水、發電、漁業、環境保護等需求”修改為“統籌兼顧環境保護、供水、發電、漁業等需求”。
有的提出，現實中航道被損毀、侵占的情況大多發生在航道使用與利用過程中。因此，建議在草案第三條“建設、保護、管理”後增加“使用和利用”。
有的提出，航道是以社會效益為主的國家公益性基礎設施，應當加大建設、養護投入。建議草案第四條規定：“納入國家航道網的高等級航道的建設、養護由中央財政負責；地方管理的航道參照農村公路建設給予資金補助。鼓勵社會資本依法建設航道。通航河流上建設有水電樞紐的，通航建築物運行、維護的費用在發電收益中列支。”楊明遠建議，應在本條明確規定：“航道是公益性的交通基礎設施”。
有的建議，將草案第五條國務院交通運輸主管部門“按照國務院的規定直接管理跨省、自治區、直轄市的重要幹線航道和國際、國境河流航道等重要航道”修改為國務院交通運輸主管部門“按照國務院的規定直接管理長江幹線航道和國際、國境河流航道等重要航道”。
（二）關於航道規劃
有的提出，建議草案第八條增加環境影響評價的規定，航道規劃編制後，先通過環境影響評價，再頒布實施。
（三）關於航道養護
有的建議，在草案第十九條第二款增加規定：“任何單位和個人不得非法阻撓航道養護作業”，並在“法律責任”一章中相應規定：“任何單位和個人非法阻撓航道養護作業的，由負責航道管理的部門責令改正，逾期不改正的，處10萬元以下罰款”。
（四）關於航道保護
有的提出，草案第二十五條規定的通航建築物是否可以收費應作出明確規定。本條第三款僅規定了通航建築物建設費用由交通運輸主管部門承擔，未規定維護費用和維護主體，建議草案作出補充完善。有的提出，目前困擾過船設施擴能改造的最大問題是資金來源。過船設施是公益性的基礎設施，原則上應當由財政資金來承擔費用。建議本條增加一款規定：“通航河流上攔河閘壩過船設施擴能建設或者改造，所需費用以中央財政支出為主，地方財政為輔。”
有的提出，要儘量減少或者避免與航道有關的工程建設活動對漁業資源造成的影響，造成損失的要給予賠償，這在漁業法中有明確規定。為了法律之間的銜接與協調，建議在草案第三十二條第二款“損壞航道”後增加規定“與漁業資源”。
有的提出，草案第三十三條第一款僅規定了在通航水域上新建橋樑等建築物的情況，也應注意到有些航道通航等級提高后，已經建成的跨河橋樑、建築物會影響航道通行的情況，建議草案明確已經建成的跨河橋樑、建築物的拆除、擴建、搬遷補償和維護費用的來源。有的提出，目前廣西通航河流上有橋樑500多座，其上均有航標；跨河、臨河建築物上有航標3000多個。這些橋樑、建築物的產權分屬城市建設、電力、通訊、供水、農業灌溉等多個部門和單位，其上的航標均由橋樑、建築物的產權單位負責管理維護。如果按照草案的規定由負責航道管理的部門、海事管理機構負責航標的管理維護，將面臨工作量大、缺乏人員、經費嚴重不足的問題。在不能及時補充人員編制的情況下，應當加大橋樑、建築物的建設人、使用人的責任。因此，建議將草案第三十三條第一款“建設單位應當按照國家有關規定和技術要求設定航標等設施”修改為“建設單位、使用單位應當按照國家有關規定和技術要求設定、維護航標等設施”。有的提出，贊同草案第三十三條第二款“橋區水上航標由負責航道管理的部門、海事管理機構負責管理維護”的規定。但隨著經濟社會發展，跨河橋樑不斷增加，且涉及公路、鐵路、城市管理等多元管理主體。建議在草案中明確各主體的管理責任，以及未盡職責致使航標造成他人損害的賠償責任。
有的建議在草案第三十五條明確規定有權劃定砂石禁採區的主體，並在“法律責任”一章中規定違法采砂行為的具體法律責任與處罰措施。
有的提出，1988年國務院發布的《河道管理條例》規定，在河道內采砂等行為，涉及航道的應當會同航道管理部門批准。該規定對規範采砂行為保護航道通航條件發揮了重要作用。有的提出，為加強對非法采砂行為的管理力度，建議在草案第三十五條增加規定：“航道采砂依法由有關部門會同負責航道管理的部門批准”。
有的提出，草案第三十六條對斷航河流的復航作了規定，但實踐中遇到過復航建設方案報本級政府決定後，仍未能建設的情況。因此，建議草案第三十六條明確規定復航過船設施的出資主體、建設主體及復航時間。
有的建議，在草案第三十六條中進一步明確建設通航建築物的資金來源渠道，採取國家、地方政府及水電站建設單位多方出資的方式。有的提出，建議在本條增加規定：“恢復通航涉及不同行政區域的，報各行政區域的共同上級人民政府決定”。
（五）關於法律責任
有的提出，草案第三十八條與第四十五條均規定了負責航道管理的部門的法律責任，建議合併為一條，並適當列舉不履行職責的情形。
有的提出，草案第三十九條第一款規定“處3萬元以下的罰款”使得違法行為成本過低，建議提高到“處10萬元以下的罰款”。該款規定“對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”。“處分”一般是國家機關或者國有企業的內部措施，無法對非國有建設單位進行“處分”，建議草案作進一步斟酌。
有的認為，草案第四十條規定“可以處2萬元以下的罰款；逾期仍未清除的，處3萬元以上20萬元以下的罰款”數額太低，起不到震懾作用。建議修改為：“可以處20萬元以上罰款；逾期仍未清除的，處50萬元以上100萬元以下罰款”。
有的提出，草案第四十二條規定了違法在航道內設定漁具或者進行水產養殖的行為，由負責航道管理的部門或者漁業行政主管部門兩個部門行使執法權，可能導致推諉扯皮。實踐中水產養殖必須有漁業主管部門頒發的養殖證，因此，由漁業主管部門對違法在航道內設定漁具或者進行水產養殖的行為進行執法更為妥當。建議刪除草案第四十二條“由負責航道管理的部門或者漁業行政主管部門責令改正”中“負責航道管理的部門”的規定。
有的提出，草案第三十九條、第四十條、第四十一條、第四十二條中規定的罰款幅度跨度較大，建議草案細化規定幾個檔次，並列舉何種行為適用何種檔次，儘量防止執法部門濫用自由裁量權，保證執法公平。
有的提出，草案第四十三條規定了違法采砂行為的處罰。目前河道采砂的處罰措施僅是罰款，非法采砂獲利巨大、改變航道水文條件危害嚴重，罰款的處罰力度太低。規定扣船、拖船、查封等強制措施，航道法才有震懾力和執行力。有的提出，草案第四十三條規定對非法采砂行為行使處罰權的主體是負責河道采砂管理的部門或者負責航道管理的部門。兩個處罰部門可能造成執法重疊或者消極推諉。根據水法的規定，河道內采砂由水行政主管部門管理。因此，建議刪去草案第四十三條中“或者負責航道管理的部門”的規定。有的提出，草案規定了通航建築物建設的“五同時”制度，但未規定違反該制度的法律責任，建議在“法律責任”一章作出明確規定。同時，建議草案增加針對“侵占、破壞、損害航道的行為”及“河道內非法采砂損害航道通行條件的行為”的行政強制措施，賦予執法部門暫扣違法作業設備的職權。
