基本介紹
- 書名：能源監管法律問題研究
- 別名：Study on the legal issue of energy regulation
- 作者：葛少華
- 出版社：中國人民大學
- 導師：李艷芳指導
- 學科專業：環境與資源保護法學
- 學位級別：博士論文
- 學位授予時間：2009
- 關鍵字：能源 監督管理 反壟斷 法制
內容簡介
改革開放以來，我國能源行業發展迅速，取得了巨大成就，為國民經濟發展和社會和諧穩定作出了突出貢獻。與此同時，能源管理和監管體制也在不斷的發展。2002年成立的電力監管委員會(以下簡稱電監會)作為我國能源監管體制改革的重大成果，在維護電力市場秩序、依法保護電力投資者、經營者和使用者的合法權益和社會公共利益、保障電力系統安全穩定運行、促進電力事業健康發展等方面作出了積極的貢獻。2008年國務院機構改革後，成立了國家能源局，對於能源管理和監管也有很大的促進作用。 但是還要看到，與已開發國家能源監管的經驗相比，電監會在獨立性和監管職能等方面還很不夠，由國家能源局行使管理和監管職能的政監合一局面仍然沒有改變。能源行業監管存在的政監不分、政企不分、職能交叉、分工不明、協調難度大、監管成本高、監管目標不明確、監管決策緩慢、監管效率低下等問題依然較為嚴重；能源市場分割和行業壁壘、能源企業之間競爭不公平、能源資源配置不合理、能源監管立法不健全、能源監管內容不全面、能源監管方式與手段落後、能源監管職權分散、能源監管力量薄弱等問題也沒有得到有效解決。單純依靠行政管理手段實施能源監管的模式，已經無法適應我國社會主義市場經濟和能源行業快速、健康發展的客觀要求，既不能實現能源市場的效率與公平，也難以在深化能源體制改革的過程中實現預期的監管目標，有必要進行根本性的改革。 與能源監管實踐狀況一樣，我國關於能源監管方面的理論研究也不夠深入和全面。儘管對於能源技術和政策方面的研究是我國能源研究的主導優勢，但關於能源法學的研究卻並不多，尤其是關於能源監管法律問題專門系統的研究更是鳳毛麟角，而且研究的視角也比較狹窄，沒有以全面的、發展的眼光對整個能源行業的監管作深入探討和研究，對於探索建立現代能源監管制度，促進能源行業健康發展缺乏強大的理論支持。在這種情況下，借鑑國內外關於政府監管的研究成果，從理論層面對能源監管法律問題開展專門的、系統的、全面的深入研究，對於探索能源監管的正當性與合理性依據、能源監管體制的確立和修正、能源監管機制的完善和創新、能源監管內容和方式的界定、能源監管的法律制衡、能源監管立法的完善等各個方面，具有重大的理論意義和實踐意義。 何謂監管與能源監管?監管、能源監管的內涵，以及能源監管的分類等問題，是研究能源監管法律問題的前提。各個領域的專家學者對監管內涵有著不同的認識和理解，筆者認為監管的內涵應是指政府監管機構依法直接對微觀經濟主體及其活動進行規範、約束和限制的行為。隨著現代法治國家監管理念的變革，監管改革的最終方向是轉變統治型政府，構築治理型政府。與能源管理相比較，能源監管具有一定的特殊性，主要表現在：監管機構的獨立性、監管人員的專業性、監管方式的靈活性、監管程式的透明性、監管政策的穩定性、監管權力的多重性。以監管的目的和制約手段為標準可以將能源監管劃分為經濟性監管、社會性監管和反壟斷監管。 為何實施能源監管?這就涉及到如何解釋能源監管的正當性與合理性依據問題。能源監管的正當性包括能源監管的經濟學動因和法學基礎。經濟學動因主要是指能源行業也不存在完全競爭市場，也存在壟斷、外部不經濟、信息不對稱等市場失靈問題；能源監管的法學基礎主要有體現權力制約與分權制衡的憲法學基礎、體現經濟行政與公共行政職能的行政法學基礎、體現公平與效率社會本位觀的經濟法學基礎。對於能源監管的合理性來說，一方面是能源市場在能源資源配置中無法克服自身缺陷，另一方面，監管在解決能源市場失靈問題上具有一定的優越性。 誰來實施能源監管的職能?這勢必觸及到能源監管體制的法律定位問題。如何協調能源監管機構與能源管理部門、能源監管機構與反壟斷執法機構以及能源監管機構之間的關係，界定它們之間的權力配置，是能源監管改革的關鍵環節。對於能源監管機構與能源管理部門之間的配置而言，當前國際上主要存在政監分離型與政監合一型兩種模式。我國與美國、加拿大、澳大利亞等國相似，均為能源生產和能源消費大國，同樣存在能源市場失靈問題，因此，應當借鑑這些國家已經取得的能源監管的先進經驗，實行政監分離型的能源監管模式，為我國能源行業朝著健康的軌道發展提供體制性保障。對於能源監管機構與反壟斷執法機構的權力配置而言，採用分工合作與權力共享模式更為科學。對於能源監管機構之間權力配置模式而言，筆者認為能源經濟性監管領域應當實行權力統一型的監管模式，對電力、石油、天然氣、核能、可再生能源等實行集中統一監管，在此基礎上，這些不同領域的監管部門還要明確分工，協調配合；在能源社會性監管領域，應當採取各監管機構之間分工合作，相互配合的監管模式，分別對能源行業的環境問題、質量問題、安全生產問題、節約能源問題實施有效監管。此外，對於能源監管機構的法律地位及職能定位來說，能源監管機構具有相對獨立性、職責專一性、內容綜合性、人員專業性等基本特點，能源監管機構經過國家權力機關的授權，可以擁有準立法權、準司法權和行政權。 能源監管機構能夠監管什麼，如何實施能源監管?這就涉及到能源監管的內容和方式的界定問題。能源經濟性監管的內容主要有市場準入問題、價格不公平問題、信息不對稱問題以及能源經濟效率低下問題，相應的能源經濟性監管的方式包括市場準入監管、價格監管以及激勵性監管等。能源社會性監管的內容主要包括環境監管、數量與質量監管、工作場所的健康和安全監管以及節約能源監管等，相應的能源社會性監管方式包括行政手段中的行政許可、技術標準制定；經濟手段中的排污收費、排污收稅、補貼以及排污權交易；以及相應的法律監管中的制定環境保護監管規章和規則、對能源產品衛生、能源事故處理、職業病預防和檢疫、廢棄物的處理及清掃等方面的立法和行政監管辦法等。能源行業的反壟斷監管的內容方面，能源行業中的自然壟斷產業的存在具有一定的合理性，反壟斷法對能源行業的自然壟斷行為應當適用除外。但是對於整個能源行業來說，由於存在自然壟斷產業和可競爭性產業之分，因此，也應當實行反壟斷法律監管。 誰來監管監管者?儘管能源監管在解決能源市場失靈問題方面具有積極作用，但是，監管也不是萬能的，監管也存在失靈的時候，這就涉及到如何對能源監管進行法律制衡的問題。市場經濟體制的發育程度決定了一國監管制度的實施狀況，市場經濟發育成熟的國家和正在向市場經濟階段過渡的國家的監管狀況有很大差異，監管失靈的原因和表現形式也不盡相同。在構建能源監管的法律制衡機制方面，一是要確立和堅持能源監管的獨立性、合法性、專業化、透明度、可問責性、效率性、公眾參與以及可救濟性等基本原則；二是要完善能源監管的立法、運行、監管影響評價等方面的法律程式；三是立法機關、司法機關以及其他行政機關和社會力量均可以對能源監管實施監督和制衡。 理論研究的目的是為了更好的推動實踐的進步。對能源監管理論的研究也是為了更好的為我國的能源監管改革實踐服務。因此，如何選擇我國能源監管改革的方向和路徑是一個關鍵問題。當前，我國的能源監管改革應當秉持“適度監管、規範監管和有效監管”的理念。能源行業經濟性監管制度應當從能源監管立法、監管模式、監管範圍、市場準入監管、激勵性監管、監管制衡、以及監管影響評價程式等方面加以構建。能源行業社會性監管制度應當從能源環境和安全生產監管、監管效力、監管方法和手段、監管影響評價程式等方面加以發展和完善。能源行業反壟斷法律監管的改革思路應當從能源行業市場化改革、反壟斷執法機構與能源監管機構的協調、成本——收益原則的引入、反壟斷法對能源行業中不同自然壟斷產業監管的協調等方面入手。對能源行業中自然壟斷產業的反壟斷法律監管的目的既非取消壟斷，亦非限制競爭，而是實現壟斷和競爭兩種經濟力量在能源市場上的合理配置，最終促進有效競爭的實現。 能源監管理論與實踐表明，我國能源監管改革一方面要考慮我國的市場經濟的發展現狀；另一方面還要考慮我國政治、法律和文化傳統。應當創新性地吸收成熟市場經濟國家能源監管改革的經驗，實行政監分離的能源監管模式，構建符合中國國情，適應市場經濟和競爭性市場結構的獨立統一、透明高效的能源監管制度。
