關於印發突發事件應急演練指南的通知
各省、自治區、直轄市人民政府辦公廳，國務院各部委、各直屬機構辦公廳（室）：
為貫徹落實《中華人民共和國突發事件應對法》和《國家突發公共事件總體應急預案》，加強對應急演練工作的指導，增強應對突發事件的能力，國務院應急辦組織有關方面研究編制了《突發事件應急演練指南》，經領導同志批准，現予印發，供你們在組織指導應急演練時參考。
基本介紹
- 中文名：突發事件應急演練指南
- 發行部門：國務院應急管理辦公室
- 發行時間：2009年9月25
- 實施時間：2009年9月25
- 發布文號：應急辦函〔2009〕62號
1 總則
根據《中華人民共和國突發事件應對法》、《國家突發公共事件總體應急預案》和國務院有關規定，為加強對應急演練工作的指導，促進應急演練規範、安全、節約、有序地開展，制定本指南。
1.1 應急演練定義
應急演練是指各級人民政府及其部門、企事業單位、社會團體等（以下統稱演練組織單位）組織相關單位及人員，依據有關應急預案，模擬應對突發事件的活動。
1.2 應急演練目的
（1）檢驗預案。通過開展應急演練，查找應急預案中存在的問題，進而完善應急預案，提高應急預案的實用性和可操作性。
（2）完善準備。通過開展應急演練，檢查應對突發事件所需應急隊伍、物資、裝備、技術等方面的準備情況，發現不足及時予以調整補充，做好應急準備工作。
（3）鍛鍊隊伍。通過開展應急演練，增強演練組織單位、參與單位和人員等對應急預案的熟悉程度，提高其應急處置能力。
（4）磨合機制。通過開展應急演練，進一步明確相關單位和人員的職責任務，理順工作關係，完善應急機制。
（5）科普宣教。通過開展應急演練，普及應急知識，提高公眾風險防範意識和自救互救等災害應對能力。
1.3 應急演練原則
（1）結合實際、合理定位。緊密結合應急管理工作實際，明確演練目的，根據資源條件確定演練方式和規模。
（2）著眼實戰、講求實效。以提高應急指揮人員的指揮協調能力、應急隊伍的實戰能力為著眼點。重視對演練效果及組織工作的評估、考核，總結推廣好經驗，及時整改存在問題。
（3）精心組織、確保全全。圍繞演練目的，精心策劃演練內容，科學設計演練方案，周密組織演練活動，制訂並嚴格遵守有關安全措施，確保演練參與人員及演練裝備設施的安全。
（4）統籌規劃、厲行節約。統籌規劃應急演練活動，適當開展跨地區、跨部門、跨行業的綜合性演練，充分利用現有資源，努力提高應急演練效益。
1.4 應急演練分類
（1）按組織形式劃分，應急演練可分為桌面演練和實戰演練。
①桌面演練。桌面演練是指參演人員利用地圖、沙盤、流程圖、計算機模擬、視頻會議等輔助手段，針對事先假定的演練情景，討論和推演應急決策及現場處置的過程，從而促進相關人員掌握應急預案中所規定的職責和程式，提高指揮決策和協同配合能力。桌面演練通常在室內完成。
②實戰演練。實戰演練是指參演人員利用應急處置涉及的設備和物資，針對事先設定的突發事件情景及其後續的發展情景，通過實際決策、行動和操作，完成真實應急回響的過程，從而檢驗和提高相關人員的臨場組織指揮、隊伍調動、應急處置技能和後勤保障等應急能力。實戰演練通常要在特定場所完成。
（2）按內容劃分，應急演練可分為單項演練和綜合演練。
①單項演練。單項演練是指只涉及應急預案中特定應急回響功能或現場處置方案中一系列應急回響功能的演練活動。注重針對一個或少數幾個參與單位（崗位）的特定環節和功能進行檢驗。
②綜合演練。綜合演練是指涉及應急預案中多項或全部應急回響功能的演練活動。注重對多個環節和功能進行檢驗，特別是對不同單位之間應急機制和聯合應對能力的檢驗。
（3）按目的與作用劃分，應急演練可分為檢驗性演練、示範性演練和研究性演練。
①檢驗性演練。檢驗性演練是指為檢驗應急預案的可行性、應急準備的充分性、應急機制的協調性及相關人員的應急處置能力而組織的演練。
②示範性演練。示範性演練是指為向觀摩人員展示應急能力或提供示範教學，嚴格按照應急預案規定開展的表演性演練。
③研究性演練。研究性演練是指為研究和解決突發事件應急處置的重點、難點問題，試驗新方案、新技術、新裝備而組織的演練。
不同類型的演練相互組合，可以形成單項桌面演練、綜合桌面演練、單項實戰演練、綜合實戰演練、示範性單項演練、示範性綜合演練等。
1.5 應急演練規劃
演練組織單位要根據實際情況，並依據相關法律法規和應急預案的規定，制訂年度應急演練規劃，按照"先單項后綜合、先桌面後實戰、循序漸進、時空有序"等原則，合理規劃應急演練的頻次、規模、形式、時間、地點等。
2 應急演練組織機構
演練應在相關預案確定的應急領導機構或指揮機構領導下組織開展。演練組織單位要成立由相關單位領導組成的演練領導小組，通常下設策劃部、保障部和評估組；對於不同類型和規模的演練活動，其組織機構和職能可以適當調整。根據需要，可成立現場指揮部。
2.1 演練領導小組
演練領導小組負責應急演練活動全過程的組織領導，審批決定演練的重大事項。演練領導小組組長一般由演練組織單位或其上級單位的負責人擔任；副組長一般由演練組織單位或主要協辦單位負責人擔任；小組其他成員一般由各演練參與單位相關負責人擔任。在演練實施階段，演練領導小組組長、副組長通常分別擔任演練總指揮、副總指揮。
2.2 策劃部
策劃部負責應急演練策劃、演練方案設計、演練實施的組織協調、演練評估總結等工作。策劃部設總策劃，副總策劃，下設文案組、協調組、控制組、宣傳組等。
（1）總策劃。總策劃是演練準備、演練實施、演練總結等階段各項工作的主要組織者，一般由演練組織單位具有應急演練組織經驗和突發事件應急處置經驗的人員擔任；副總策劃協助總策劃開展工作，一般由演練組織單位或參與單位的有關人員擔任。
（2）文案組。在總策劃的直接領導下，負責制定演練計畫、設計演練方案、編寫演練總結報告以及演練文檔歸檔與備案等；其成員應具有一定的演練組織經驗和突發事件應急處置經驗。
（3）協調組。負責與演練涉及的相關單位以及本單位有關部門之間的溝通協調，其成員一般為演練組織單位及參與單位的行政、外事等部門人員。
（4）控制組。在演練實施過程中，在總策劃的直接指揮下，負責向演練人員傳送各類控制訊息，引導應急演練進程按計畫進行。其成員最好有一定的演練經驗，也可以從文案組和協調組抽調，常稱為演練控制人員。
（5）宣傳組。負責編制演練宣傳方案，整理演練信息、組織新聞媒體和開展新聞發布等。其成員一般是演練組織單位及參與單位宣傳部門的人員。
2.3 保障部
保障部負責調集演練所需物資裝備，購置和製作演練模型、道具、場景，準備演練場地，維持演練現場秩序，保障運輸車輛，保障人員生活和安全保衛等。其成員一般是演練組織單位及參與單位後勤、財務、辦公等部門人員，常稱為後勤保障人員。
2.4 評估組
評估組負責設計演練評估方案和編寫演練評估報告，對演練準備、組織、實施及其安全事項等進行全過程、全方位評估，及時向演練領導小組、策劃部和保障部提出意見、建議。其成員一般是應急管理專家、具有一定演練評估經驗和突發事件應急處置經驗專業人員，常稱為演練評估人員。評估組可由上級部門組織，也可由演練組織單位自行組織。
2.5 參演隊伍和人員
參演隊伍包括應急預案規定的有關應急管理部門（單位）工作人員、各類專兼職應急救援隊伍以及志願者隊伍等。
參演人員承擔具體演練任務，針對模擬事件場景作出應急回響行動。有時也可使用模擬人員替代未現場參加演練的單位人員，或模擬事故的發生過程，如釋放煙霧、模擬泄漏等。
3 應急演練準備
3.1 制定演練計畫
演練計畫由文案組編制，經策劃部審查後報演練領導小組批准。主要內容包括：
（1）確定演練目的，明確舉辦應急演練的原因、演練要解決的問題和期望達到的效果等。
（2）分析演練需求，在對事先設定事件的風險及應急預案進行認真分析的基礎上，確定需調整的演練人員、需鍛鍊的技能、需檢驗的設備、需完善的應急處置流程和需進一步明確的職責等。
（3）確定演練範圍，根據演練需求、經費、資源和時間等條件的限制，確定演練事件類型、等級、地域、參演機構及人數、演練方式等。演練需求和演練範圍往往互為影響。
（4）安排演練準備與實施的日程計畫，包括各種演練檔案編寫與審定的期限、物資器材準備的期限、演練實施的日期等。
（5）編制演練經費預算，明確演練經費籌措渠道。
3.2 設計演練方案
演練方案由文案組編寫，通過評審後由演練領導小組批准，必要時還需報有關主管單位同意並備案。主要內容包括：
3.2.1 確定演練目標
演練目標是需完成的主要演練任務及其達到的效果，一般說明"由誰在什麼條件下完成什麼任務，依據什麼標準，取得什麼效果"。演練目標應簡單、具體、可量化、可實現。一次演練一般有若干項演練目標，每項演練目標都要在演練方案中有相應的事件和演練活動予以實現，並在演練評估中有相應的評估項目判斷該目標的實現情況。
3.2.2 設計演練情景與實施步驟
演練情景要為演練活動提供初始條件，還要通過一系列的情景事件引導演練活動繼續，直至演練完成。演練情景包括演練場景概述和演練場景清單。
（1）演練場景概述。要對每一處演練場景的概要說明，主要說明事件類別、發生的時間地點、發展速度、強度與危險性、受影響範圍、人員和物資分布、已造成的損失、後續發展預測、氣象及其他環境條件等。
（2）演練場景清單。要明確演練過程中各場景的時間順序列表和空間分布情況。演練場景之間的邏輯關聯依賴於事件發展規律、控制訊息和演練人員收到控制訊息後應採取的行動。
3.2.3 設計評估標準與方法
演練評估是通過觀察、體驗和記錄演練活動，比較演練實際效果與目標之間的差異，總結演練成效和不足的過程。演練評估應以演練目標為基礎。每項演練目標都要設計合理的評估項目方法、標準。根據演練目標的不同，可以用選擇項（如：是/否判斷，多項選擇）、主觀評分（如：1-差、3-合格、5-優秀）、定量測量（如：回響時問、被困人數、獲救人數）等方法進行評估。
為便於演練評估操作，通常事先設計好評估表格，包括演練目標、評估方法、評價標準和相關記錄項等。有條件時還可以採用專業評估軟體等工具。
3.2.4 編寫演練方案檔案
演練方案檔案是指導演練實施的詳細工作檔案。根據演練類別和規模的不同，演練方案可以編為一個或多個檔案。編為多個檔案時可包括演練人員手冊、演練控制指南、演練評估指南、演練宣傳方案、演練腳本等，分別發給相關人員。對涉密應急預案的演練或不宜公開的演練內容，還要制訂保密措施。
（1）演練人員手冊。內容主要包括演練概述、組織機構、時間、地點、參演單位、演練目的、演練情景概述、演練現場標識、演練後勤保障、演練規則、安全注意事項、通信聯繫方式等，但不包括演練細節。演練人員手冊可發放給所有參加演練的人員。
（2）演練控制指南。內容主要包括演練情景概述、演練事件清單、演練場景說明、參演人員及其位置、演練控制規則、控制人員組織結構與職責、通信聯繫方式等。演練控制指南主要供演練控制人員使用。
（3）演練評估指南。內容主要包括演練情景概述、演練事件清單、演練目標、演練場景說明、參演人員及其位置、評估人員組織結構與職責、評估人員位置、評估表格及相關工具、通信聯繫方式等。演練評估指南主要供演練評估人員使用。
（4）演練宣傳方案。內容主要包括宣傳目標、宣傳方式、傳播途徑、主要任務及分工、技術支持、通信聯繫方式等。
（5）演練腳本。對於重大綜合性示範演練，演練組織單位要編寫演練腳本，描述演練事件場景、處置行動、執行人員、指令與對白、視頻背景與字幕、解說詞等。
3.2.5 演練方案評審
對綜合性較強、風險較大的應急演練，評估組要對文案組制訂的演練方案進行評審，確保演練方宰科學可行，以確保應急演練工作的順利進行。
3.3 演練動員與培訓
在演練開始前要進行演練動員和培訓，確保所有演練參與人員掌握演練規則、演練情景和各自在演練中的任務。
所有演練參與人員都要經過應急基本知識、演練基本概念、演練現場規則等方面的培訓。對控制人員要進行崗位職責、演練過程控制和管理等方面的培訓；對評估人員要進行崗位職責、演練評估方法、工具使用等方面的培訓；對參演人員要進行應急預案、應急技能及個體防護裝備使用等方面的培訓。
3.4 應急演練保障。
3.4.l 人員保障
演練參與人員一般包括演練領導小組、演練總指揮、總策劃、文案人員、控制人員、評估人員、保障人員、參演人員、模擬人員等，有時還會有觀摩人員等其他人員。在演練的準備過程中，演練組織單位和參與單位應合理安排工作，保證相關人員參與演練活動的時間；通過組織觀摩學習和培訓，提高演練人員素質和技能。
3.4.2 經費保障
演練組織單位每年要根據應急演練規劃編制應急演練經費預算，納入該單位的年度財政（財務）預算，並按照演練需要及時撥付經費。對經費使用情況進行監督檢查，確保演練經費專款專用，節約高效。
3.4.3 場地保障
根據演練方式和內容，經現場勘查後選擇合適的演練場地。桌面演練一般可選擇會議室或應急指揮中心等；實戰演練應選擇與實際情況相似的地點，並根據需要設定指揮部、集結點、接待站、供應站、救護站、停車場等設施。演練場地應有足夠的空間，良好的交通、生活、衛生和安全條件，儘量避免干擾公眾生產生活。
3.4.4 物資和器材保障
根據需要，準備必要的演練材料、物資和器材，製作必要的模型設施等，主要包括：
（1）信息材料：主要包括應急預案和演練方案的紙質文本、演示文檔、圖表、地圖、軟體等。
（2）物資設備：主要包括各種應急搶險物資、特種設備、辦公設備、錄音攝像設備、信息顯示設備等。
（3）通訊器材：主要包括固定電話、行動電話、對講機、海事電話、傳真機、計算機、無線區域網路、視頻通信器材和其他配套器材，儘可能使用已有通信器材。
（4）演練情景模型：搭建必要的模擬場景及裝置設施。
3.4.5 通信保障
應急演練過程中應急指揮機構、總策劃、控制人員、參演人員、模擬人員等之間要有及時可靠的信息傳遞渠道。根據演練需要，可以採用多種公用或專用通信系統，必要時可組建演練專用通信與信息網路，確保演練控制信息的快速傳遞
3.4.6 安全保障
演練組織單位要高度重視演練組織與實施全過程的安全保障工作。大型或高風險演練活動要按規定製定專門應急預案，採取預防措施，並對關鍵部位和環節可能出現的突發事件進行針對性演練。根據需要為演練人員配備個體防護裝備，購買商業保險。對可能影響公眾生活、易於引起公眾誤解和恐慌的應急演練，應提前向社會發布公告，告示演練內容、時間、地點和組織單位，並做好應對方案，避免造成負面影響。
演練現場要有必要的安保措施，必要時對演練現場進行封閉或管制，保證演練安全進行。演練出現意外情況時，演練總指揮與其他領導小組成員會商後可提前終止演練。
4 應急演練實施
4.1 演練啟動
演練正式啟動前一般要舉行簡短儀式，由演練總指揮宣布演練開始並啟動演練活動。
4.2 演練執行
4.2.1 演練指揮與行動
（1）演練總指揮負責演練實施全過程的指揮控制。當演練總指揮不兼任總策劃時，一般由總指揮授權總策劃對演練過程進行控制。
（2）按照演練方案要求，應急指揮機構指揮各參演隊伍和人員，開展對模擬演練事件的應急處置行動，完成各項演練活動。
（3）演練控制人員應充分掌握演練方案，按總策劃的要求，熟練發布控制信息，協調參演人員完成各項演練任務。
（4）參演人員根據控制訊息和指令，按照演練方案規定的程式開展應急處置行動，完成各項演練活動。
（5）模擬人員按照演練方案要求，模擬未參加演練的單位或人員的行動，並作出信息反饋。
4.2.2 演練過程控制
總策劃負責按演練方案控制演練過程。
（1）桌面演練過程控制
在討論式桌面演練中，演練活動主要是圍繞對所提出問題進行討論。由總策劃以口頭或書面形式，部署引入一個或若干個問題。參演人員根據應急預案及有關規定，討論應採取的行動。
在角色扮演或推演式桌面演練中，由總策劃按照演練方案發出控制訊息，參演人員接收到事件信息後，通過角色扮演或模擬操作，完成應急處置活動。
（2）實戰演練過程控制
在實戰演練中，要通過傳遞控制訊息來控制演練進程。總策劃按照演練方案發出控制訊息，控制人員向參演人員和模擬人員傳遞控制訊息。參演人員和模擬人員接收到信息後，按照發生真實事件時的應急處置程式，或根據應急行動方案，採取相應的應急處置行動。
控制訊息可由人工傳遞，也可以用對講機、電話、手機、傳真機、網路等方式傳送，或者通過特定的聲音、標誌、視頻等呈現。演練過程中，控制人員應隨時掌握演練進展情況，並向總策劃報告演練中出現的各種問題。
4.2.3 演練解說
在演練實施過程中，演練組織單位可以安排專人對演練過程進行解說。解說內容一般包括演練背景描述、進程講解、案例介紹、環境渲染等。對於有演練腳本的大型綜合性示範演練，可按照腳本中的解說詞進行講解。
4.2.4 演練記錄
演練實施過程中，一般要安排專門人員，採用文字、照片和音像等手段記錄演練過程。文宇記錄一般可由評估人員完成，主要包括演練實際開始與結束時間、演練過程控制情況、各項演練活動中參演人員的表現、意外情況及其處置等內容，尤其要詳細記錄可能出現的人員"傷亡"（如進入"危險"場所而無安全防護，在規定的時間內不能完成疏散等）及財產"損失"等情況。
照片和音像記錄可安排專業人員和宣傳人員在不同現場、不同角度進行拍攝，儘可能全方位反映演練實施過程。
4.2.5 演練宣傳報導
演練宣傳組按照演練宣傳方案作好演練宣傳報導工作。認真做好信息採集。媒體組織、廣播電視節目現場采編和播報等工作，擴大演練的宣傳教育效果。對涉密應急演練要做好相關保密工作。
4.3 演練結束與終止
演練完畢，由總策劃發出結束信號，演練總指揮宣布演練結束。演練結束後所有人員停止演練活動，按預定方案集合進行現場總結講評或者組織疏散。保障部負責組織人員對演練場地進行清理和恢復。
演練實施過程中出現下列情況，經演練領導小組決定，由演練總指揮按照事先規定的程式和指令終止演練：（1）出現真實突發事件，需要參演人員參與應急處置時，要終止演練，使參演人員迅速回歸其工作崗位，履行應急處置職責；（2）出現特殊或意外情況，短時間內不能妥善處理或解決時，可提前終止演練。
5 應急演練評估與總結
5.1 演練評估
演練評估是在全面分析演練記錄及相關資料的基礎上，對比參演人員表現與演練目標要求，對演練活動及其組織過程作出客觀評價，並編寫演練評估報告的過程。所有應急演練活動都應進行演練評估。
演練結束後可通過組織評估會議、填寫演練評價表和對參演人員進行訪談等方式，也可要求參演單位提供自我評估總結材料，進一步收集演練組織實施的情況。
演練評估報告的主要內容一般包括演練執行情況、預案的合理性與可操作性、應急指揮
人員的指揮協調能力、參演人員的處置能力、演練所用設備裝備的適用性、演練目標的實現情況、演練的成本效益分析、對完善預案的建議等。
5.2 演練總結
演練總結可分為現場總結和事後總結。
（1）現場總結。在演練的一個或所有階段結束後，由演練總指揮、總策劃、專家評估組長等在演練現場有針對性地進行講評和總結。內容主要包括本階段的演練目標、參演隊伍及人員的表現、演練中暴露的問題、解決問題的辦法等。
（2）事後總結。在演練結束後，由文案組根據演練記錄、演練評估報告、應急預案、現場總結等材料，對演練進行系統和全面的總結，並形成演練總結報告。演練參與單位也可對本單位的演練情況進行總結。
演練總結報告的內容包括：演練目的，時間和地點，參演單位和人員，演練方案概要，發現的問題與原因，經驗和教訓，以及改進有關工作的建議等。
5.3 成果運用
對演練中暴露出來的問題，演練單位應當及時採取措施予以改進，包括修改完善應急預案、有針對性地加強應急人員的教育和培訓、對應急物資裝備有計畫地更新等，並建立改進任務表，按規定時間對改進情況進行監督檢查。
5.4 檔案歸檔與備案
演練組織單位在演練結束後應將演練計畫、演練方案、演練評估報告、演練總結報告等資料歸檔保存。
對於由上級有關部門布置或參與組織的演練，或者法律、法規、規章要求備案的演練，演練組織單位應當將相關資料報有關部門備案。
5.5 考核與獎懲
演練組織單位要注重對演練參與單位及人員進行考核。對在演練中表現突出的單位及個人，可給予表彰和獎勵；對不按要求參加演練，或影響演練正常開展的，可給予相應批評。
6 附則
6.1 名詞解釋
（1）演練情景。指根據應急演練的目標要求，根據突發事件發生與演變的規律，事先假設的事件發生髮展過程，一般從事件發生的時間、地點、狀態特徵、波及範圍、周邊環境、可能的後果以及隨時間的演變進程等方面進行描述。
（2）應急回響功能。突發事件應急回響過程中需要完成的某些任務的集合，這些任務之間聯繫緊密，共同構成應急回響的一個功能模組。比較核心的應急回響功能包括：接警與信息報送、指揮與調度、警報與信息公告、應急通信、公共關係、事態監測與評估、警戒與治安、人群疏散與安置、人員搜救、醫療救護、生活救助、工程搶險、緊急運輸、應急資源調配等。
（3）應急指揮機構。應急預案所規定的應急指揮協調機構，如現場指揮部等。
（4）演練參與人員。參與演練活動的各類人員的總稱，主要分為以下幾類：
演練領導小組：負責演練活動組織領導的臨時性機構，一般包括組長、副組長、成員。
演練總指揮：負責演練實施過程的指揮控制，一般由演練領導小組組長或上級領導擔任；副總指揮協助演練總指揮對演練實施過程進行控制。
總策劃：負責組織演練準備與演練實施各項活動，在演練實施過程中在演練總指揮的授權下對演練過程進行控制；副總策劃是總策劃的助手，協助總策劃開展工作。
文案人員：指負責演練計畫和方案設計等文案工作的人員。
評估人員：指負責觀察和記錄演練進展情況，對演練進行評估的專家或專業人員。
控制人員：指根據演練方案和現場情況，通過發布控制訊息和指令，引導和控制應急演練進程的人員。
參演人員：指在應急演練活動中承擔具體演練任務，需針對模擬事件場景作出應急回響行動的人員。
模擬人員：指演練過程中扮演、代替某些應急回響機構和服務部門，或模擬事件受害者的人員。
後勤保障人員：指在演練過程中提供安全警戒、物資裝備、生活用品等後勤保障工作的人員
