深圳市法制局關於我市行政機關行政執法適用法律的指導意見

為了正確貫徹實施《中華人民共和國立法法》，保障我市各行政機關（下稱行政機關）嚴格準確地依法行政，根據《中華人民共和國立法法》的有關規定和全國人大常委會授予深圳立法權的決定，並經市政府同意，制定本指導意見。行政機關在行政執法中應按本指導意見確定應適用的法律、法規或規章的規定。

基本介紹

• 中文名：深圳市法制局關於我市行政機關行政執法適用法律的指導意見
• 單位：81909
• 文號：深法制[2001]232號
• 發布日期：2001-12-21

發布信息

【發布單位】81909
【發布文號】深法制[2001]232號
【發布日期】2001-12-21
【生效日期】2002-02-01
【失效日期】
【所屬類別】地方法規
【檔案來源】

深圳市法制局關於我市
行政機關行政執法適用法律的指導意見

（2001年12月21日深法制〔2001〕232號）

規定

（一）法律、行政法規、深圳經濟特區（下稱特區）法規（下稱特區法規）、廣東省（下稱省）和深圳市（下稱市）地方性法規、省和市政府規章、部門規章在我市具有可適用的效力。
（二）法律的效力高於行政法規、地方性法規、規章。
行政法規的效力高於地方性法規、規章。
（三）省地方性法規的效力高於省和市政府規章。
省政府規章的效力高於市政府規章。
（四）市人大及其常委會根據全國人大及其常委會授權制定的特區法規，在特區內具有優先適用的效力。
（五）國務院部門規章（下稱部門規章）之間、部門規章與省和市政府規章具有同等效力，在各自的許可權範圍內施行。
（六）同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、特區法規、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。
（七）同一機關制定的新的一般規定與舊的特別規定不一致的，省及市地方性法規與部門規章之間、部門規章之間、部門規章與省及市政府規章之間對同一事項規定不一致的，行政機關應將情況報市法制局，由其根據《立法法》有關規定提出意見報市政府裁決或由市政府提請有關機關裁決。
（八）行政機關不得自行以法律、法規、規章與WTO協定或我國入世承諾不一致或不符為由，不適用法律、法規、規章的規定。行政機關發現有此種不一致或不符的情況，應將情況報市法制局研究處理。

二、關於特區法規的適用
（一）特區法規在特區內適用。特區法規與法律、行政法規、省地方性法規、部門規章、省政府規章對同一事項規定不一致的，在特區內適用特區法規的規定。
（二）在特區外的寶安、龍崗兩區（下稱特區外兩區），法律、行政法規、省及市地方性法規、省政府規章沒有規定而特區法規有規定的，適用特區法規的規定。
（三）特區法規與其他可適用的法律、法規、規章之間對同一事項規定不一致的，行政機關應將情況和意見報市法制局，市法制局認為有必要的，可對相應的特區法規提出修改或廢止的意見報市政府作出議案提請市人大常委會審議。行政機關不得自行決定在特區內不適用特區法規的規定。

三、關於市地方性法規的適用
（一）市人大及其常委會根據較大市立法權制定的市地方性法規在全市範圍內適用。市地方性法規視為省地方性法規適用。市地方性法規與特區法規之間對同一事項規定不一致的，在特區內適用特區法規的規定，在特區外兩區適用市地方性法規的規定。
（二）市地方性法規與法律、行政法規對同一事項規定不一致的，適用法律、行政法規的規定。
（三）市地方性法規與法律、行政法規對同一事項規定不一致的，行政機關應將情況和不適用市地方性法規規定的決定報市法制局備案，由其視情況對不被適用的市地方性法規提出修改或者廢止的意見報市政府作出議案提請市人大常委會審議。市法制局認為行政機關決定不適用市地方性法規規定的決定有錯誤的，報市政府責成行政機關糾正。
（四）市地方性法規與部門規章、省政府規章對同一事項規定不一致的，行政機關應將情況和意見報市法制局，由其提出處理意見報市政府根據《立法法》有關規定進行處理，根據處理結果確定應適用的規定。行政機關不得自行作出選擇適用的決定。

四、關於市政府規章的適用
（一）市政府規章包括市政府根據較大市立法權制定的在全市內適用的規章（下稱全市規章）和市政府根據全國人大及其常委會授權制定的在特區內適用的規章（下稱特區規章）。兩種規章對同一事項規定不一致的，在特區內適用特區規章的規定，在特區外兩區適用全市規章的規定。
（二）市政府規章與法律、行政法規、特區法規、省或市地方性法規、省政府規章對同一事項規定不一致的，適用後者規定。
（三）根據特區法規授權為實施特區法規制定的特區規章，與特區法規共同適用。
（四）市政府規章與部門規章對同一事項規定不一致的，行政機關應將情況和意見報市法制局，由其提出處理意見報市政府根據《立法法》有關規定處理，根據處理結果確定應適用的規定。行政機關不得自行作出選擇適用的決定。

其他事項

（一）本指導意見所稱行政機關指我市各級人民政府及其部門和法律法規授權或行政機關委託的實施行政行為的組織；行政執法指行政機關實施法律、法規和規章規定的各種行政行為。
（二）市人大及其常委會制定的法規具有《深圳市人民代表大會常務委員會關於法規解釋的規定》第二條規定的情形，需要進一步明確界線的，行政機關可依該規定直接向市人大常委會提出法規解釋申請案。
（三）本指導意見自二00二年二月一日起執行。
深圳市法制局關於我市行政機關行政執法適用法律指導意見的說明
為了正確貫徹執行《立法法》，統一我市各行政機關的執法依據，保障我市各行政機關做到嚴格而又準確地依法行政，我局通過調研起草了《深圳市法制局關於我市行政機關行政執法適用法律的指導意見》（以下簡稱《意見》）。現將有關問題說明如下：

一、制定《意見》的必要性
市行政機關在行政執法中可適用的執法依據有法律、國務院行政法規和國務院部門規章、省地方性法規和省政府規章、深圳特區法規、深圳市地方性法規和深圳市政府規章。實踐中出現的突出問題是，有些特區法規和市政府規章在一些問題上與國家或廣東省法律、法規或規章的規定不同，在這種情況下，我市行政機關應執行哪一種規定。對這一問題，過去一直缺少明確的規定，給依法行政工作造成一定困難。九屆全國人大第三次會議通過的《立法法》不僅對我國有關立法的問題作了規定，而且對各層次的立法規定的適用作了規定。根據《立法法》，我市除了享有全國人大常委會授予的特區立法權外，還享有較大的市的立法權，即市人大及其常委會和市政府還可以分別制定深圳市地方性法規和深圳市規章，在全市範圍內實施。由此，我市將出現四種形式的立法，即經濟特區法規、經濟特區規章、深圳市地方性法規和深圳市規章，它們的適用範圍和效力各不相同。這將使我市行政機關適用法律的問題變得更加複雜。最近，我國正式加入了WTO，又出現了行政機關如何處理適用我國國內法和遵守WTO協定和我國入世承諾的關係問題。因此，有必要明確我市行政機關在行政執法中如何確定應適用的法律、法規或規章的規定，以便統一我市各行政機關的執法依據，保障我市各行政機關準確地適用法律、法規和規章的規定，做到嚴格地依法行政。
為此，我局通過調研起草了《意見》。《意見》從執行我市人大及其常委會制定的法規和市政府制定的規章的角度出發，對我市各行政機關如何適用各種法律規範提出了比較全面的意見。我們對《意見》（草案）徵詢了市人大常委會、市中級人民法院、市政府一些部門和寶安區政府的意見，根據得到的意見，我們對《意見》又作了修改。

《意見》的主要內容及依據

《意見》共五條。每條含有若干款項。現將《意見》各條內容及制定根據說明如下：
（一）一般規定
該條內容主要是《立法法》中的有關規定，但具體明確了廣東省地方性法規、規章，深圳經濟特區法規、規章，深圳市地方性法規、規章在我國法律體系中的一般效力階位。
根據我國加入WTO的情況，該條第八款規定“行政機關不得自行以法律、法規、規章與WTO協定或我國入世承諾不一致或不符為由，不適用法律、法規、規章的規定。行政機關發現有此種不一致或不符的情況，應將情況報市法制局研究處理。”這是因為，WTO協定是國際公約，我國政府入世承諾也是在國際法層面上對WTO其他成員所作的承諾，這兩者都需要通過我國立法機關經國內立法程式將其轉化為國內法，才在國內具有可執行的效力WTO成員基本上都不承認WTO協定在國內具有直接適用的效力。所以，我國行政機關無義務也無權直接適用WTO規則，因而不能自行根據WTO協定和我國入世承諾決定不適用法律、法規和規章的規定。法律、法規或規章如存在與WTO協定規則和我國政府入世承諾不一致或不符的規定，應通過立法程式加以修改或廢止。所以，行政機關如發現有不一致或不符的情況，應將情況報市法制局研究處理。
（二）關於特區法規的適用
該條共有三個條款。
第一款規定，在特區內特區法規相對於法律、其他法規、規章具有優先適用的效力，而不論特區法規是在有關法律、其他法規、規章之前制定還是之後制定。根據是：依全國人大常委會授權決定，特區法規只要符合憲法規定以及法律和行政法規的基本原則，就是可執行的。而特區法規是否符合這一要求，行政機關無權判定。對此，《立法法》第八十條第二款明確規定：“經濟特區根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。”第八十六條第二款規定：“根據授權制定的法規與法律不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。”另外，根據該法第八十八條規定，只有全國人大及其常委會有權撤銷特區法規。這些規定說明特區法規在特區內具有優先適用的效力，除全國人大及其常委會外，其他機關無權決定不適用特區法規。因此，我市行政機關不得自行以特區法規與法律、行政法規或其他法規和規章不一致為由不適用特區法規的規定。
第二款規定，特區法規在特區外寶安、龍崗兩區可以有條件的適用。根據是：1995年12月27日全國人大常委會辦公廳給廣東省人大常委會辦公廳的《關於深圳市人大及其常委會制定的法規適用於該市行政區域內問題的復函》規定：“同意深圳市人民代表大會及其常務委員會制定的法規適用於該市行政區域內（包括寶安、龍崗兩區）。但法規中有關國家賦予經濟特區的特殊政策方面的規定只能適用於所屬經濟特區。深圳市人民代表大會及其常務委員會制定的法規在非經濟特區寶安、龍崗兩區實施時，如果與廣東省人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規發生衝突，應適用廣東省人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規。”據此，特區法規在一定條件下可在特區外的寶安、龍崗兩區適用。
第三款規定，行政機關發現特區法規與法律、行政法規、廣東省地方性法規、廣東省政府規章或者國務院部門規章對同一事項規定不一致時，應將情況和意見報市法制局，市法制局認為有必要的，可對相應的特區法規規定提出修改或廢止的意見報市政府作出議案提請市人大常委會審議。根據是：當法律、行政法規、省地方性法規、省政府規章或國務院部門規章的規定比特區法規的規定更科學、更符合特區實際需要時，特區法規應當予以修改或廢止；當特區法規的規定違反法律或行政法規的基本原則時，特區法規的規定也應當予以修改或廢止。因此，市法制局有必要了解和研究特區法規與法律、行政法規、省地方性法規、省政府規章或國務院部門規章規定不一致的情況，如果發現存在需要修改或廢止特區法規規定的問題，應及時提出相應意見報市政府作出議案提請市人大常委會審議。
（三）關於市地方性法規的適用
該條共有四款。
第一款規定，市地方性法規視為省地方性法規適用，並規定其與特區法規之間的關係。根據是：《立法法》規定經濟特區所在地的市為較大的市，較大的市的人大及其常委會可以制定地方性法規。據此，我市人大及其常委會除了可以制定特區法規外，還可以制定地方性法規，在全市範圍內適用。《立法法》第六十三條第二款規定，較大市制定的地方性法規應報省人大常委會審查批准。另一方面，《立法法》沒有規定省地方性法規的效力高於本省較大市的地方性法規。因此，可以將較大市的地方性法規視為省地方性法規適用。關於市地方性法規與特區法規的關係，根據特區法規優先適用的原則，當兩者對同一事項規定如有不一致時，在特區內優先適用特區法規規定，在特區外兩區適用市地方性法規規定。
第二款規定，市地方性法規與法律、行政法規的關係對同一事項規定不一致時，適用後者規定。根據是：地方性法規應遵循與法律、行政法規規定“不相牴觸”原則。對此，《立法法》第七十九條規定：“法律的效力高於行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高於地方性法規、規章。”因此，我市地方性法規的效力與特區法規不同，當其規定與法律、行政法規規定不一致時，應適用後者的規定。
第三款規定，行政機關發現深圳市地方性法規與法律、行政法規對同一事項規定不一致時，應將情況和不適用市地方性法規規定的決定報市法制局備案，由其視情況對不被適用的市地方性法規提出修改或者廢止的意見報市政府作出議案提請市人大常委會審議。市法制局認為行政機關不適用我市地方性法規的決定存在錯誤，可報請市政府責成行政機關糾正。根據是：根據不相牴觸原則，當深圳市地方性法規與法律、行政法規存在不一致規定時，應當修改或廢止深圳市地方性法規的規定。因此，我市行政機關發現不一致的情況時，應將情況報市法制局，由其提出相應修改或廢止的意見報市政府作出議案提請市人大常委會審議。規定由市法制局對我市行政機關不適用市地方性法規規定的情況進行事後備案審查，即不會影響行政機關及時處理問題，又可以保證我市地方性法規不被適用的正確性。
第四款規定，市地方性法規與省政府規章、國務院部門規章對同一事項規定不一致，行政機關應將情況報市法制局，由其提出處理意見報市政府根據《立法法》有關規定進行處理。行政機關按照處理的結果確定應適用的規定。根據是：《立法法》第六十三條第三款規定：“省、自治區的人民代表大會常務委員會在對報請批准的較大的市的地方性法規進行處理時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相牴觸的，應當作出處理決定。”第八十六條第一款（二）規定：“地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決。”據此，深圳市地方性法規與廣東省政府規章、國務院部門規章對同一事項規定不一致的，我市各行政機關不能自行決定應適用哪一個規定，而應將情況報市法制局，由其提出意見報市政府根據《立法法》規定進行處理，按照處理結果確定應適用的規定。
（四）關於市政府規章的適用
該條共有四款。
第一款規定，市政府制定的全市規章和特區規章的相互關係。根據是：《立法法》規定經濟特區所在地的市為較大的市，較大的市的人民政府可以制定規章。據此，市政府可以制定在全市範圍內適用的地方性規章。此外，根據全國人大常委會的授權決定，市政府可以制定在特區內適用的規章，該授權決定仍然有效，市政府仍可繼續制定特區規章，原制定的特區規章仍繼續有效。
第二款規定，市政府規章與法律、行政法規、特區法規、省和市地方性法規、省政府規章對同一事項規定不一致時，適用後者規定。制定根據：根據行政法的一般原則，政府規章的效力應當低於法律、行政法規、地方性法規。《立法法》第七十三條對此規定：“省、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。”第七十九條規定：“法律的效力高於行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高於地方性法規、規章。”第八十條中規定：“地方性法規的效力高於本級和下級地方政府規章。”因此，市政府規章效力低於法律、行政法規、特區法規、省和地方性法規以及省政府規章。
第三款規定，作為特區法規實施細則的特區規章與特區法規共同適用。根據是：該種特區規章是依特區法規制定的，是特區法規的具體化，故應視為具有相當於特區法規的效力，應與特區法規共同適用。該款實際是第二款的一個例外規定。
第四款規定，市政府規章與國務院部門規章對同一事項規定不一致時，行政機關應將情況報市法制局，市法制局應提出處理意見報市政府根據《立法法》有關規定處理，行政機關根據處理結果確定應適用的規定。根據是：《立法法》第八十六條第一款中規定：“……（三）部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項規定不一致時，由國務院裁決。”因此，我市各行政機關遇到上述情況時，不能自己決定適用何種規定，而應將情況報市法制局，由其提出處理意見報市政府根據《立法法》有關規定處理。
（五）其他事項
該條對本指導意見實施中的其他有關事項作了規定。

三、《意見》的效力
《意見》是我局在研究《立法法》有關規定和全國人大常委會授權決定基礎上，根據有關法學原理和原則，就我市行政機關在行政執法實踐中如何正確確定執法依據提出的指導性意見，具有一定的法律和法理依據。《意見》不具有強制效力，但我市行政機關應當認真參考。我市行政機關如果不按照《意見》確定執法依據導致適用法律不當，從而造成錯誤行政行為，應按照有關法律規定承擔責任。