政治行政二分法理論

政治行政二分法理論，行政學術語，一般認為是威爾遜首先提出，後經過古德諾的發揮。

基本介紹

• 中文名：政治行政二分法理論
• 項目：政治行政二分法理論
• 類別：政治行政二分法理論

提出者

政治行政二分法理論儘管在行政學領域廣為人知，但不同的學者對這個理論有不同的理解。一般認為是威爾遜首先提出，後經過古德諾的發揮。但他們並沒有詳細的論述過這個理論具體包含的內容，僅僅對這一理論提出了一個供後人研究的假設。嚴格來說威爾遜，只是提出了政治和行政相分離的看法，並不是這一理論本身。政治行政二分法理論客觀上應該由一系列的“小理論”組成，她包含了這一理論本身對於行政管理歷史的看法、政治和行政的關係、以及一些明確的理論假設。

政治行政二分法理論

威爾遜提出政治和行政相分離的看法並不是他的創新。他在《行政學研究》中也承認行政學研究以及政治行政二分法是對當時歐洲學者在這一問題上的一種總結。這一提法出現以後，很多的學者在這方面都有自己的論述，不同學者都對這一理論進行了發展。他們的看法和觀點同威爾遜和古德洛的分析一起構成了“政治行政二分法理論”體系。

政治與行政分離原則所解決的問題,一是周期性的政治選舉對行政組織穩定性的影響,二是革除“政黨分肥”的弊端。政治行政二分法把行政從政治中剝離出來,使行政系統成為非政治性的工具,這與韋伯對官僚制工具理性的闡述有著異曲同工之處。

威爾遜(左)與古德諾(右)是不謀而合的。政治行政二分法和官僚制理論的提出,使行政學成為一門獨立的學科具備了可能性。

前提與背景

（一）行政學獨立的思想淵源

政治行政二分法理論的提出並非空穴來風，它具有很深的思想淵源，它的提出與西方自由主義思潮在國家治理上的影響有密切的聯繫。

在自由主義的影響下西方國家普遍建立了三權分立制度，“立法”、“行政”、“司法”三權相互制約，特別是斯密、李嘉圖等將自由主義思想發揚光大，在國家治理上，主張國家對社會的放任。“自從洛克以來自由主義就一直不滿國家的干預。到18世紀末葉，已有相當大量的進步意見，主張社會如果不受干預，本質上就能自我調節。”可見傳統的自由主義主張國家對社會的放任。正是因為這樣“行政”僅僅是作為政治的附庸。行政不可能幹預社會，也就是行政不能插手對“公域”的管理，在這一時期行政表現的是政治的統治職能，行政僅僅是政治實現統治的一個附屬工具，因此行政學也還沒有作為一門獨立的學科，行政學在這時的研究還不是“公共行政”。

19世紀末20世紀初主要的西方資本主義國家相繼進人了壟斷帝國主義階段。壟斷資產階級大肆的利用對市場的壟斷，盤剝工人階級和中小資產階級。由於傳統的自由主義主張國家對社會的放任，反對國家的干預，因此國家就無法實現對社會的調節。廣大人民不僅沒有得到工業文明的恩澤反而生活在水深火熱之中，工人運動不斷的興起；另一方面資本主義進入壟斷以後，客觀上要求國家能夠在海外市場的爭奪上、海外資源的利用上給與幫助，因此建立一個“強有力的政府”就成了社會各個階級的共同的要求。現代自由主義，是對傳統自由主義的一種反思，提出了個人自由與社會控制的界限是個人的行為是否危害他人。“密爾，還明確提出實行有限度的放任主義，國家必須發揮作用，實行一定程度的干預。”這一時期人們在對政府持一種比較積極的觀點，認為政府可以介入社會公共事務。這在客觀上是對行政學的發展奠定了思想基礎。對社會公共事務領域的介入使得行政學的研究進入到了公共行政階段,在公共行政階段行政學第一次取得了獨立地位。

（二）行政學獨立的社會歷史條件

正如威爾遜在《行政學研究》開篇中所說的一樣：“我認為任何一門實用學科，在沒有必要了解它時，不會有人去研究。”威爾遜提出行政學研究正是基於當時的社會需要。當時國家的治理問題比起早期來講已經有了很大的發展，社會事務的增多客觀上要求政府治理向科學化發展。“簡言之，如果在以往許多世紀中可以看到政府活動方面的困難在不斷的聚集起來，那么我們所處的世紀則可以看到這些困難正在積累到了頂點”因此政府管理難度的加大和公共事物的增多是行政學產生的客觀要求。

總之，這一時期不管是從政治思想上還是具體的政府治理上，都為行政問題作為單獨的研究奠定了基礎，行政學獨立的條件已經成熟，缺少的是行政學研究的前提性假設。政治行政二分法正是解決了這個問題，行政事務和政治事務相分離使得行政學獨立研究成為可能。

歷史使命

國家的干預解決的是行政事務擴大的問題，人們對現實的不滿催促著新的治理思想的誕生，社會結構的分化使行政學的研究進入到了公共行政階段發展成為了公共行政學。威爾遜和古德諾提出了政治和行政相分離的思想，解決了行政學獨立的理論基點，是行政學對立的前提假設，她歷史使命就是為行政學獨立提供“東風”。

如何才可以發揮競爭性政黨政治的積極功能，同時可以對公共利益進行監護？如何克服政黨分肥制的弊病？結論只有一個政治和行政的分離。讓政治領域的權利紛爭保持在政治的領域，不管政治競爭如何狂風亂作、驚濤駭浪，行政領域、公共精神和公共利益可以風平浪靜。這就必然要求政治和行政之間的相互分離。

英國的文官制度改革為政治和行政的分離創造了可能。現代化的公務員制度，起源於英國。19世紀中葉開始的文官制度改革，確立了以考任制為核心的任用制度和以工作實績為基礎的考核制度，奠定了英國公務員制度的制度基礎，也奠定了英國現代政府體制的基礎。這為英國在國際經濟和政治事務領先達到一個半世紀之久奠定了基礎。在英國之後，美國、法國、德國等西方已開發國家，都開始了公務員制度建設，為其建立現代政府體制奠定了基礎，也促進了這些國家經濟、社會和政治發展。威爾遜也正是在研究英國文官制度上得到了政治行政相分析的靈感。

理論表述

1、政府的職能可以分為政治職能和行政職能，即國家意志的表達和國家意志的執行，也就是“政治”和“行政”。“政治”是國家在重大而且帶普遍性的事項方面的活動；“行政”是國家在個別和細微事項方面的活動，政治沒有必要干涉行政。

2、政府機構之間的分工不可能像政府職能分工一樣明晰，因此“政治”與“行政”必須在某種程度上達到調適。對政治和行政人們普遍的印象是二者相互分離，早期的學者並沒有過政治和行政在行政事務部門和具體行政事務上可以分離的表述。很多讀者都沒有意識到政治行政二分法的“二分”是針對政府職能這樣一個前提。而在具體的行政事務部門和公共事務上政治和行政不可能完全的分離，認識到這一點對於我們正確理解政治行政二分法理論和她的理論意義至關重要。

3、行政更多地表現為一些事務性、程式性和可操作性的具體事務。因此行政對於效率的追求是可行的。威爾遜在《行政學研究》開篇中這樣說“行政學研究的目標在於了解：首先，政府能夠適當的和成功的進行什麼工作。其次，政府怎樣才能以儘可能高的效率及在費用或能源方面，用儘可能少的成本完成這些適當的工作。”有了對行政定性的認識才有了早期公共行政對於效率的追求。也正是因為有了政治行政二分法才將行政學作為一門獨立學科來進行研究。

4、行政官員對於民選官員負責並執行民選官員的意志。在價值上要保持中立。行政應該以追求效率為前提。傳統的政治行政二分法的理解是：政治是政策的制定，行政是政策的執行；行政官員應該而且必須保持政治上的中立。這是對於這一傳統的政治行政二分法的片面的理解，不管是威爾遜還是古德諾並沒有講過這樣絕對的話。相反古德諾在《政治與行政》中明確的提出政治與行政之間的調適問題。客觀上傳統行政學的研究只能是將政治和行政相分離奉為金科玉律，但這又是在當時歷史條件下的矯枉過正，是一種次優選擇。因為這一時期行政學的主要任務在於擺脫政治學研究的影響，建立自己學科的獨立地位，因此強調政治和行政的完全分開和政府公務員的價值中立完全是因為這一歷史時期的需要。威爾遜和古德洛在表述政治和行政關係問題比一般人所理解的要靈活得多，可惜古德洛對於政治和行政的調適研究並沒有他對政治和行政分離的論述一樣出名，這就是造成人們誤解的部分原因。

質疑與批評

政治行政二分法的提出為公共行政學研究，提供了理論基礎和研究視角，是行政學獨立的號角。同時也可以看到政治行政二分法理論研究視角在提出之日起就不斷的受到人們的批評。

一、行政學自身發展的困境

政治行政二分法的提出開創了行政學研究的理論基石和研究視角。行政學在這一視角的指導之下在早期主要研究都指向了行政學獨立和行政學科學化的道路，形成了早期的行政學理論和行政學原則，同時代的不同學者對於政治行政二分法的懷疑也一同指向了行政學的早期原則，行政學獨立地位在這一時期受到了動搖。

（一）行政改革過程中對政治行政二分法的懷疑

在這一時期一個反對的聲音認為，政治和行政根本就不可能分離。這是對於傳統公共行政邏輯起點的挑戰；“雖然早在1930年代就有了不同的看法，但直到1946年馬克思（fritzmorsteinmarx）編輯的《公共行政要素》是對政治行政二分法假設提出質疑的第一本書。”這一本書基本收錄了當時的實踐者們在具體公共行政過程中所遇到的理論困惑。前面我們分析了在政府職能中也許可以嚴格的區分為政治和行政，但是在具體的行政過程中政治和行政本身又具有很大的關聯性。因此這本書中的學者提出了這樣的問題“表面上超脫價值觀的行政實際上是充滿價值觀的政治”在這一時期對於政治和行政二分法的拋棄後來被有的學者過分的誇大，其實這一時期對政治和行政二分法提出的反駁僅僅是對政治和行政二分法在理論和現實之間的一種調節而已。

（二）對行政原則的挑戰

政治和行政二分法的理論受到攻擊的另一個結果就是對於行政原則的抨擊。這是一個再自然不過的事情了，早期的行政原則就是在政治行政二分法的前提之下，為了建立一種所謂的科學行政的模式才提出的。政治行政二分法受到攻擊必然波及到了行政原則。

對這一問題提出抨擊的集大成者自然就是我們熟悉的提出了“行政諺語”的西蒙。1946年，西蒙發表了一篇“行政的諺語”的文章，這就是後來西蒙的《行政行為》一書的基本思想。在這裡西蒙認為根本就不存在放之四海的所謂行政原則。與此同時沃爾多的《行政的國度》與西蒙遙相呼應，提出了在公共行政中根本就沒有不變的原則，任何建立這些原則的方法論都是狹隘的.

二、公共政策研究對於政治行政二分法的挑戰

公共政策的研究同樣批判了政治行政二分法理論。在公共政策研究中，人們發現威爾遜、古德諾根據政治與行政二分的原則，把政策的制定與政策的執行嚴格區分開來，是與現實不相符的，事實上政府在執行公共政策方面有著很大的主動性，存在著行政人員在執行某些較為含糊的或一般性的法律時廣泛地使用行政裁量行為的情況，而且在政策制定過程中也常常需要對文官加以諮詢，聽取他們的建議。有些學者甚至斷定官僚處於政策之中並且在主要的政策中活動。事實上，在日常生活中，官僚很可能成為我們政策形成的主要來源。他們提出了與威爾遜、古德諾針鋒相對的觀點，認為政府最重要的活動就是公共政策的產出，政府運作的過程也就是公共政策的制定與評估過程。甚至一些公共政策學家指出，行政活動的全過程可以表明：一定社會的行政雖然從屬於一定社會的政治，服務於政治，但他們並不是消極地、完全被動地服從，行政本身就是構成政治的一個重要組成部分，他要求在執行政治任務的過程中，不斷地做出因地制宜的政治性決策，這些決策同樣也是國家意志的體現。同時，在政治活動中，任何體現國家意志的政治決策，也都要經過一系列信息、諮詢、監督、反饋等行政環節。可見，在公共政策學家的眼中，行政的政治功能和特徵是不容懷疑的，威爾遜、古德諾的政治與行政二分的原則並不是一個必須遵守的教條。

三、新公共行政學對於政治行政二分法的批判

60年代末，70年代初興起的“新公共行政學派”把對威爾遜、古德諾的政治行政二分原則的批判看作是改革當時美國極度腐敗的吏治，推行公務員新政策所作的必要的理論準備或輿論支持，是一種策略上的需要，從而否認了政治行政二分原則的科學理論意義。學術界一般認為“明德布魯克宣言”是“新公共行政學派”誕生的標誌，在這份於1971年提出的題為《走向一種新公共行政學：明德布魯克觀點》的報告中，確實表達了對政治行政二分法的激烈不滿。新公共行政學派認為，傳統的行政研究是在政治和行政二分法的原則指導下進行的，從而使得行政學的研究局限於一個非常狹小的領域，一般研究的焦點放在行政機關的預算、人事、組織以及大量其他中性的問題，很少重視和社會、政治密切相關的政策制定與政策分析等的研究上，使公共行政遠離社會危機的處理。由於奉行價值中立的原則，避免對所研究的問題做出價值判斷。使得“好”與“壞”、“應該”與“不應該”這樣的問題簡單化為“效率”與“非效率”的問題。在研究方法上逐步形成了嚴格的“邏輯實證”的方法。而這種方法只是關注事實，而缺少了價值的判斷。事實上純粹的價值中立原則並不存在。因此傳統的行政研究使得學者們高居“象牙塔”中，遠離社會、使得研究不可能影響政策的制定和決策的研究。正是基於這樣的認識，新公共行政學派認為，政治和行政是不可能分離的，作為行政學的研究者首要的問題是在自己的專業基礎之上，對問題做出正確的價值判斷。將價值放在一切問題之首。在價值和相應的理性研究發生衝突時要首先保證價值。唯有如此才可以將自己的行政學研究納入到社會價值體系中，才可以參與到政策的制定和政策的分析之中。弗雷德里克森明確的指出：“政策——行政二分法缺乏一種經驗證明，因為很明顯，行政管理者不僅要執行政策，而且還要制定政策。政策——行政的連續性更準確地說是以經驗為根據的。”因此行政學者不僅僅是學術的研究者，同時也要做社會的改革者。是社會發展的倡導者。那么行政學研究才可以找到一條正確之路。才可以擺脫政治學的陰影，行政學應該勇敢的將社會的公平和正義這樣的主題引入到自己的研究範圍之中。

四、來自新公共管理的批評

新公共行政學的批判之聲還沒有遠去，政治行政二分法又迎來了新公共管理理論的批評。新公共管理被認為是對傳統行政模式的一次顛覆。眾所周知傳統的行政模式的兩大理論基石是政治行政二分法和官僚制理論體系。新公共管理模式一開始就對其兩大基石發起了挑戰。在對待政治行政二分法的理論上，新公共管理認為政治和行政實際上是密不可分的。

在“新公共管理”看來，傳統的公共行政強調政治與行政相分離、公務員保持政治中立、不參與黨派競爭、不得以黨派偏見影響決策等理論假設是毫無意義的。實際情況是，行政具有很強的政治色彩，公務員與政務員之間的影響是不可避免的。與其自欺欺人的迴避這種影響的存在，還不如正視這種現實。在政治行政二分法的問題上，新公共管理旗幟鮮明的提出了政治和行政不可分割的理論。

研究啟示

首先，中國的政黨制度和西方的政黨制度本質不同。西方的政黨制度是一個競爭行政性的政黨制度。競爭性的政黨制度下，政黨的主要目的是通過競爭來實現對政權的控制。因此一切政策的制定首先考慮是否符合和有利於政黨的執政權的獲得和維護問題。因此在這樣的政黨制度的安排之下行政也就是政策的執行是為了維護執政黨的地位，而行政對於國家社會的公共事務的管理的目的也是為了政黨的執政。因此在這樣的安排下，公共利益是不可能得到最大限度的維護的。正因為如此行政要解決的是如何從政治中分離，如何儘可能的減少政治對行政的干預的問題。雖然當代西方政治和行政出現了整合的現象，但是這並沒有動搖西方行政學研究的前提。行政學研究永遠是為了解決西方政黨制度設計的局限性問題。而在中國政治和行政一開始就是一個統一的整體，同時統一於中共的領導之下。我們的政黨制度的設計最大可能的避免了競爭性政黨制度的不利因素，同時也最大限度的發揮了競爭性政黨制度的合理因素。在我國不存在政治和行政相分離的條件，也不需要這樣分離。我們政策的制定是體現了黨的思想,我們的執行也是在黨的控制之下。這是由於中國共產黨的先進性所決定的。

其次，政府的組織形式的實質不同。西方的政府組織是按照早期分權理論天才構想設計的。一般分為行政、立法和司法，不同的權力分屬於不同的政府機構。雖然表面上我們國家也存在著立法、行政、和司法的劃分。但是中國的人民代表大會和西方的議會有本質的不同，中國的行政機構的組成和西方的行政機構的組成也不同，同時從司法體系上來看也有明顯的區別。造成這種差異主要原因是由於中共的性質以及中共對國家和社會的領導地位和領導方式的不同。

由上可以看出，中國的行政學的研究並不具備西方行政學研究的基本前提和西方行政學理論構建邏輯假設。中國的行政學研究必須走中國自己的路。