契約型政府

契約型政府是指政府及其組成人員只是民眾授權的社會管理者，政府組成人員並不固定地來自某一集團，並須不斷面對民眾定期及不定期的問責。政治動力學上的分析表明，契約型政府，政府系統將不斷趨於公正、高效、透明和廉潔。

契約型政府是在公民和主權者之間建立的，以便於兩者之間互相交流的中介體。由於公民才是主權的最終所有者，故而政府就是公民與公民之間的中介體。公民權利是一切權力和其他權利的源頭。公民正是為了更好的維護自己的利益才讓渡出自己少部分的權利進而形成公權力，這種公權力最終被政府所掌控，政府運行理應接受公民的廣泛監督。

基本介紹

• 中文名：契約型政府
• 觀念：平等觀念、 權利觀念
• 組成：政府組成人員
• 特點：公正、高效、透明和廉潔

契約型政府的構成要素

契約理念所包含的平等觀念、 權利觀念、自由意志觀念(或自願觀念)、義務責任觀念、誠實信用觀念以及法律約束觀念等構成了契約型政府的構成要素：對等性、協商性、合作性、信任性、約束性等，具體如下：

1、對等性

契約意味雙方主體的平等、要求權利義務的一致性與對價。契約型政府中公民與政府的行政關係也應是對等的，即權利與義務的統一、一致性。契約型政府是公共服務的提供者，負有保護公共利益和公民個人利益的實現義務，同時也是管制者，對不履行公共“契約”(法律)的人負有監督管理的權力與責任。公民是公共服務的接受者，享有公平、優質的公共服務的權利，亦是公共服務的合伙人或參與者，應承擔“契約”(法律)中規定的義務，公民還是公共服務的監督者，有責任監督政府的運作。在這多重性質的行政關係，要改變行政權力至上、權力無限、權利與義務不對等、義務與責任的模糊等的不合理存在，逐步樹立體現與反映契約精神的實質所具有的平等觀念、權利觀念等，以契約型政府權利義務的對等性填補和改進政府義務、責任觀念並引領義務、責任之實現。

2、協商性

契約的平等性意味著關於權利與義務的協商，契約的過程就是民主協商的過程。契約型政府內含著行政服務性，其服務過程就是在履行“契約”，目的在於為公民、為公共利益提供市場主體不能提供的“約定”的公共服務，公民為履行“契約”的政府行為買單。從行政的過程來看，在涉及公民的利益的行政決策、審批、徵收等行為中，強調公民參與，發揮契約的平等的對話、協商和意思一致的作用，設計出公民有利益表達的機制，吸收其利益的維護、退讓、底線的博弈結果。在行政執法中，在法定前提下享有裁量性、主動性、能動性的權力，“依法”與“契約”具有相通性，行政機關憑藉實現公共“契約”的意思、手段、方式，在行政相對人的參與和配合下，可以靈活應對行政管理過程中出現的各種複雜變化和難以預見的社會問題。

3、合作性

契約關係是種相互依賴、彼此合作的關係。建設契約型政府，有助於行政主體與行政相對人之間良好合作關係的建立。行政權力的運行是需要行政成本的，如果行政權力得不到公民的配合與合作，行政機關就不得不消耗更大的成本資源來迫使公民服從，行政決定的執行成本也會因缺少公民的合作而居高不下。契約體現了雙方的合意，其內容本身也是其真實意志的表達，對契約的遵守符合其自身的願望和利益要求，使得各自的權利在相互配合和合作實現。在行政過程中，一方面政府依法履行職責，不越位、缺位、錯位，再加上行政相對人會自覺配合與遵從“契約”的約定，儘管也需要雙方支付一定的締約、履行等成本，但與單靠行政權力的強制服從成本，例如對行政相對人“冷、橫、硬、沖”所面臨的不合作而採取強制力甚至暴力抗法相比，由於它獲得了行政相對人的認同、支持、信任而能夠自願配合與服從，從而節省了行政資源，降低了行政成本，把公共財政支出更多用在教育、醫療、養老等方面。

4、信任性

契約關係是種相互依賴、彼此合作的關係。構建契約型政府，行政機關的誠信守約，改善與公民的關係，建立起彼此合作、相互信賴的良性互動關係，確立良好的穩定而長期的夥伴關係。行政機關作為合作的當事人一方，它必須依賴其他主體(組織與公民)和其他社會資源，在此情形下，自上而下的發號施令以及強制的程度將因此而削弱，權力的色彩將越來越淡化，通過提升行政行為的可信賴度與可接受性，使行政相對人信賴政府行為對未來做一個合理的預期，政府的誠信守約，能夠避免對行政相對人造成不必要的損失，減少許多潛在的衝突或爭訟，使行政決定及時、有效地執行，避免時間與金錢、人力與物力的浪費，以最少的成本獲取最佳的行政效益。

5、約束性

對於締約人而言，契約是雙方當事人的法律，必須加以遵守和執行。契約具有法律約束力，這種法律約束力來自於當事人的自願與同意；契約義務以允諾和同意為前提，它是當事人自己自願施加的一種“鎖鏈”或約束，保證契約權利得以實現、契約義務得以履行。在契約型政府建設中，締結、履行契約可以將法定的權利與義務通過雙方的約定而加以具體化，或者在沒有法律規定的情況下約定雙方的權利與義務，例如，政府在行政審批制度中對外承諾“逾時默認”、首問負責制等，在不失去法定義務屬性的同時又在兩者之間增添了一道約定的義務，使得公民的權利可受到法定和約定義務的雙重保護。

構建契約型政府的法治進路

構建契約型政府是一個系統工程，需要在政府理念、基本原則、體制改革等方面進行布局，根據本文提出的契約型政府的理解內涵，契約型政府的實現有賴於觀念更新、技術跟進、機制創新再到行政體制的完善這一多重操作性裝置以及集成系統構成。

1、構建契約型政府，有賴於契約理念的引入。

行政就是官與民的之間法律關係，這一結構關係，從理論和實踐上我們至少可以發現兩種關係的存在，一為壓制性的官民關係，一為契約性的官民關係。前一種表現為命令與服從的垂直性關係，以官為本位的，後一種表現為一方與另一方的共謀與協商平行性的關係，根本關係上是一種服務關係，因此現代行政，不是壓制行政、強權行政，而是合作行政、服務行政。不僅公民的權利維護依賴於行政，行政更依賴於公民的從智力、財力、以及行動的支持。政府與公民既是各自獨立又相互依賴的合作夥伴關係，是朋友而不是敵人。因此，行政的效果取決於行政主體與行政相對人的關係，它有賴於行政相對人的合作與支持。同時，行政的宗旨就是服務於民、服務於公益。行政機關應是人民的服務者，它應擺正自己的位置與角色，服務於民，而不能憑藉權力壓制甚至掠奪被管理者。因此，解釋現代行政觀念的最好的註腳，就是契約理念，契約理念中的平等觀念、權利觀念、自願觀念、義務責任觀念、誠實信用觀念以及法律約束觀念等，閃爍著行政法的人文精神的魅力，可以拓寬我們的政府法治的視野與思路，這一理念將引發法律制度和觀念的變革。

2、構建契約型政府，有賴於政府信息公開等技術性手段跟進。

在行政關係中，行政主體與行政相對人之間的關係，不是那種“一錘子”的買賣，而是一種長期性的關係，雙方可通過契約建立更加牢固、穩定與持久的關係，維護這種關係的必不可缺少的技術性手段是政府信息的公開，從憲政的角度來看，憲法賦予公民的知情權，從契約行政的角度來看，追求各方利益的作出判斷的依據是信息，政府作為社會的治理者，在行政過程中，製作、蒐集、存儲了大量的信息，基本涉及社會生活的方方面面，與人民生產、生活息息相關，而且數量巨大，可以說政府是當下社會生活中最為重要的信息源，只有公開政府信息，才能滿足公眾獲得信息權、使用信息權和參與信息權的需要，信息技術的發展提供了較為便利、廉價的手段，套用電子政務，提供內容全面和更新及時的政府信息，一方面使政府職能行使更加透明，服務意識進一步提高，行政效率進一步改善，使公眾與政府間不間斷的相互溝通、相互交流提供技術性操作；另一方面為公眾提供的快捷、及時、可靠的信息，公眾的參與性和主動性將大大提高，政府的民主管理方式也將逐步改善和提高，降低行政管理成本，推動社會有序發展。

3、構建契約型政府，有賴於行政多樣化、民主化機制的創新。

在行政法治中引入契約，不是否定行政權力，而是意在彌補行政 權力的缺陷，豐富行政手段與方式的多樣化、民主化，從而更加有效地實現行政職能。有效的行政管理，取決於權力手段與非權力手段二者的有機結合，剛性的手段(強制性)與柔性的(非強制性)並重。例如，在行政執法中遵守程式，尊重行政相對人的權利，得到配合而降低對抗、在發展經濟過程中問計於民鼓勵公民參與而體現以人為本、在行政爭議中允許“和解”而息訟等，必須在這些涉及公民切身利益的立法活動、社會政策以及方針、對策、措施的制定當中設計正當的機制，例如決策、審批等活動中採取聽證的辦法，以便於公民有效參與和監督制約。因為任何一個社會主體都不擁有充足的知識和資源來獨自解決一切問題，它們必須彼此依賴，參與者都有確定問題、爭論證據和形成議程的同等機會，表達各種不同的利益、立場和價值，才能使決策過程中的社會知識最大化，解決公共利益和公共原則的形成和認同，而後將這些利益要求反映到法規以及政策當中去，在實現共同目標的過程中實現各自的目的，這樣的決策更科學、更合理、更民主。

4、構建契約型政府，有賴於行政體制改革進一步深化。

契約型政府構建重點在觀念更新、技術手段跟進、機制創新，也要注意矯枉過正，例如借“契約”規避法律；通過合謀可能侵害社會公共或者第三人利益，所以必須及時對實現契約化政府的做法與經驗及時總結與評估，適時的對以上的操作性裝置規範化、制度化、法制化，以有利於鞏固行政管理體制改革成果，深化改革行政管理方式，由管制型向契約型的服務與合作關係轉變；淡化行政活動的強制性和權力色彩，轉變為突出民主、溝通的行政契約新理念；行政決策和行政執法應以相對人更易接受的方式實施，運用財政、獎勵、指導和契約等多種手段解決執法問題，從而提高行政效率，減少決策和執法方式不當而帶來的社會負面影響，為公眾帶來以遵守“契約”為目的，以協商為方式，追求雙贏的效果的新型、契約型政府形象。