國務院關於印發全國生態環境建設規劃的通知是國務院於1998年11月07日發布，自1998年11月07日起施行的法律法規。
基本介紹
- 發布部門：國務院
- 發布日期：1998年11月07日
- 實施日期：1998年11月07日
- 效力級別：國務院規範性檔案
- 法規類別：環保綜合規定
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
根據江澤民、李鵬、朱鎔基同志的指示，由國家計委組織有關部門制訂的《全國生態環境建設規劃》已經國務院常務會議討論通過，現印發給你們，請你們結合本地區的具體情況，因地制宜地制訂本地區的生態環境建設規劃，調動億萬民眾的積極性，組織全社會的力量，投入生態環境建設。要積極行動起來，在以江澤民同志為核心的黨中央領導下，發揮社會主義制度的優越性，發揚艱苦奮鬥的創業精神，為改善生態環境，建設祖國秀美山川，做出更大貢獻。
中華人民共和國國務院
一九九八年十一月七日
全國生態環境建設規劃
生態環境是人類生存和發展的基本條件，是經濟、社會發展的基礎。保護和建設好生態環境，實現可持續發展，是我國現代化建設中必須始終堅持的一項基本方針。發揮社會主義制度的優越性，發揚艱苦創業精神，大力開展植樹種草，治理水土流失，防治荒漠化，建設生態農業，經過一代一代人長期地、持續地奮鬥，建設祖國秀美山川，是把我國現代化建設事業全面推向２１世紀的重大戰略部署。全面實施這項跨世紀的宏偉工程，既是中華民族發展史上的偉大壯舉，也是履行有關國際公約的實際行動和對世界文明作出的重要貢獻。為此，國家制定具有長期指導作用的全國生態環境建設規劃，並納入國民經濟和社會發展計畫。
從我國生態環境保護和建設的實際出發，本規劃僅對全國陸地生態環境建設的一些重要方面進行規劃，主要包括：天然林等自然資源保護、植樹種草、水土保持、防治荒漠化、草原建設、生態農業等。
一、我國生態環境建設概況
建國以來，我國各族人民在中國共產黨領導下，發揚艱苦奮鬥精神，為改善生態環境作出了巨大努力，取得了很大成績，並積累了大量寶貴的經驗。特別是改革開放以來，國家先後實施“三北”防護林、長江中上游防護林、沿海防護林等一系列林業生態工程，開展黃河、長江等七大流域水土流失綜合治理，加大荒漠化治理力度，推廣旱作節水農業技術，加強草原和生態農業建設，使我國的生態環境建設進入了新的發展階段。４０多年來，全國累計治理水土流失面積６７萬平方公里，修梯田、建壩地、治沙造田１０６７萬公頃，人工造林保存面積３４２５萬公頃，飛播造林２５３３萬公頃，封山育林３４０７萬公頃，森林覆蓋率提高到１３．９２％（按鬱閉度大於０．３計算，如按國際通行的鬱閉度大於０．２計算，相當於１５．２５％）。建成５０個生態農業示範縣和２０００多個生態農業示範點，人工種草和改良草地保留面積１４８２萬公頃。在生態環境建設方面作出的各種努力正在並將繼續對國民經濟和社會可持續發展產生積極的影響。但是，應當清醒地看到，我國自然生態環境仍很脆弱，生態環境惡化的趨勢還沒有遏制住。主要表現在：
－－水土流失日趨嚴重。全國水土流失面積３６７萬平方公里，約占國土面積的３８％。近年來，很多地區水土流失面積、侵蝕強度、危害程度呈加劇的趨勢，全國平均每年新增水土流失面積１萬平方公里。
－－荒漠化土地面積不斷擴大。全國荒漠化土地面積已達２６２萬平方公里，並且每年還以２４６０平方公里的速度擴展。
－－大面積的森林被砍伐，天然植被遭到破壞，大大降低其防風固沙、蓄水保土、涵養水源、淨化空氣、保護生物多樣性等生態功能。毀林開墾、陡坡種植、圍湖造田等加重了自然災害造成的損失。
－－草地退化、沙化和鹼化（以下簡稱“三化”）面積逐年增加。全國已有“三化”草地面積１．３５億公頃，約占草地總面積的１／３，並且每年還在以２００萬頃的速度增加。一些地區為了短期利益，不合理開墾草原，加劇土地的荒漠化。
－－生物多樣性受到嚴重破壞。我國已有１５－－２０％的動植物種類受到威脅，高於世界１０－－１５％的平均水平。
日益惡化的生態環境，給我國經濟和社會帶來極大危害，嚴重影響可持續發展。一是加劇貧困程度。目前，全國農村貧困人口９０％以上生活在生態環境比較惡劣的地區。惡劣的生態環境是當地民眾貧困的主要根源。二是加劇經濟和社會發展的壓力。我國人多地少，土地後備資源匱乏，如果不能有效地控制水土流失和土地荒漠化，將嚴重影響我國的可持續發展。三是加劇自然災害的發生。由於降雨量減少和水土流失等原因，黃河河道淤積越來越嚴重，加之超量用水，斷流時間越來越長，長此下去，黃河有可能成為間歇性河流；由於不合理開發，長江流域植被減少，土壤流失，崩塌、土石流等災害頻繁發生，泥沙量逐年增加，威脅中下游地區經濟和社會發展。全國每年因乾旱、洪澇等各種自然災害造成的損失呈大幅度增長之勢。
二、生態環境建設的指導思想和奮鬥目標
我國生態環境建設的指導思想是：高舉鄧小平理論偉大旗幟，充分發揮社會主義制度的優越性，調動全社會各方面的力量，堅持從我國的國情出發，遵循自然規律和經濟規律，緊緊圍繞我國生態環境面臨的突出矛盾和問題，以改善生態環境、提高人民生活質量、實現可持續發展為目標，以科技為先導，以重點地區治理開發為突破口，把生態環境建設與經濟發展緊密結合起來，處理好長遠與當前、全局與局部的關係，促進生態效益、經濟效益與社會效益的協調統一。
我國生態環境建設遵循的基本原則是：堅持統籌規劃，突出重點，量力而行，分步實施，優先抓好對全國有廣泛影響的重點區域和重點工程，力爭在短期內有所突破；堅持按客觀規律辦事，從實際出發，因地制宜，講求實效，採取生物措施、工程措施與農藝措施相結合，各種治理措施科學配置，發揮綜合治理效益；堅持依法保護和治理生態環境，依靠科技進步加快建設進程，建立法律法規保障體系和科技支撐體系，使生態環境的保護和建設法制化，工程的設施、施工和管理科學化；堅持以預防為主，治理與保護、建設與管理並重，除害和興利並舉，實行“邊建設、邊保護”，使各項生態環境建設工程發揮長期效益；堅持把生態環境建設與產業開發、農民脫貧致富、區域經濟發展相結合；堅持依靠億萬民眾，廣泛動員社會的力量共同參與，建立多元化的投入機制，多渠道籌集生態環境建設資金。
我國生態環境建設的總體目標是：用大約５０年左右的時間，動員和組織全國人民，依靠科學技術，加強對現有天然林及野生動植物資源的保護，大力開展植樹種草，治理水土流失，防治荒漠化，建設生態農業，改善生產和生活條件，加強綜合治理力度，完成一批對改善全國生態環境有重要影響的工程，扭轉生態環境惡化的勢頭。力爭到下個世紀中葉，使全國適宜治理的水土流失地區基本得到整治，適宜綠化的土地植樹種草，“三化”草地基本得到恢復，建立起比較完善的生態環境預防監測和保護體系，大部分地區生態環境明顯改善，基本實施中華大地山川秀美。
到下個世紀中葉，我國生態環境建設分近期、中期和遠期三個階段進行規劃。各階段的奮鬥目標是：
（一）近期目標。從現在起到２０１０年，用大約１２年的時間，堅決控制住人為因素產生新的水土流失，努力遏制荒漠化的發展。生態環境特別惡劣的黃河長江上中游水土流失重點地區以及嚴重荒漠化地區的治理初見成效。主要奮鬥目標是：到２０１０年，新增治理水土流失面積６０萬平方公里，治理荒漠化土地面積２２００萬公頃；新增森林面積３９００萬公頃，森林覆蓋率達到１９％以上（按鬱閉度大於０．２計算，下同）；改造坡耕地６７０萬公頃，退耕還林５００萬公頃，建設高標準、林網化農田１３００萬公頃；新建人工草地、改良草地５０００萬公頃，治理“三化”草地３３００萬公頃；建設一批節水農業、旱作農業和生態農業工程；改善野生動植物棲息環境，自然保護區占國土面積達到８％。在生態環境重點區域建立預防監測和保護體系。
從現在起到２００３年是實現近期目標的關鍵時期。要力求起好步，開好局。採取切實有效措施，加快水土流失和荒漠化土地治理步伐，有效遏制黃河上中游等重點區域生態環境繼續惡化的趨勢。有計畫地停止天然林的採伐和濕地開發，堅決禁止毀林毀草開墾和圍湖造地，對過度開墾、圍墾的土地，要有計畫有步驟地還林還草還湖，逐步將２５度以上的陡坡地退耕還林還草，２５度以下的坡地實現梯田化。改善農業基礎條件，建設高產穩產基本農田，推廣先進農業技術，發展旱作節水農業，穩定解決貧困地區的脫貧問題，減輕經濟活動對自然生態環境的壓力。到２００３年，新增治理水土流失面積３０萬平方公里，治理荒漠化土地面積９６０萬公頃；新增森林面積２５００萬公頃，森林覆蓋率達到１７．６％以上，新增自然保護區面積８００萬公頃；改造坡耕地３００萬公頃，退耕還林３００萬公頃，建設高標準、林網化農田面積６００萬公頃；新建人工草地、改良草地２０００萬公頃，治理“三化”草地１５００萬公頃。在重點區域建設一批水土保持、節水灌溉、旱作農業和生態農業示範工程。建立全國生態環境預防監測體系。
（二）中期目標。從２０１１～２０３０年，在遏制生態環境惡化的勢頭之後，大約用２０年的時間，力爭使全國生態環境明顯改觀。這一時期的主要奮鬥目標是：全國６０％以上適宜治理的水土流失地區得到不同程度整治，黃河長江上中游等重點水土流失治理大見成效；治理荒漠化土地面積４０００萬公頃；新增森林面積４６００萬公頃，全國森林覆蓋率達到２４％以上，各類自然保護區面積占國土面積達到１２％；旱作節水農業和生態農業技術得到普遍運用，新增人工草地、改良草地８０００萬公頃，力爭一半左右的“三化”草地得到恢復。重點治理區的生態環境開始走上良性循環的軌道。
（三）遠期目標。從２０３１～２０５０年，再奮鬥２０年，全國建立起基本適應可持續發展的良性生態系統。主要奮鬥目標是：全國適宜治理的水土流失地區基本得到整治，宜林地全部綠化，林種、樹種結構合理，森林覆蓋率達到並穩定在２６％以上；坡耕地基本實現梯田化，“三化”草地得到全面恢復。全國生態環境有很大改觀，大部分地區基本實現山川秀美。
三、全國生態環境建設總體布局
我國地域遼闊，區域差異大，生態系統類型多樣。東部地區，地勢低平，氣候濕潤，雨熱同季，經濟比較發達，生態環境相對較好。西部地區，降雨稀少，乾旱高寒，交通不便，經濟欠發達，生態環境惡劣，林草植被一旦遭受破壞，極難恢復。中部地區，處於東部平原和西部高原的過渡地帶，地形複雜，生態環境脆弱，長期以來由於資源過度利用，自然生產力遭到破壞，水土流失和土地荒漠化問題最為嚴重，是生態環境治理的重點區域。針對上述特點，參照全國土地、農業、林業、水土保持，自然保護區等規劃和區劃，將全國生態環境建設劃分為八個類型區域。
（一）黃河上中游地區。本區域包括晉、陝、蒙、甘、寧、青、豫的大部分或部分地區。生態環境問題最為嚴峻的是黃土高原地區，總面積約６４萬平方公里，是世界上面積最大的黃土覆蓋地區，氣候乾旱，植被稀疏，水土流失十分嚴重，水土流失面積約占總面積的７０％，是黃河泥沙的主要來源地。這一地區土地和光熱資源豐富，但水資源缺乏，農業生產結構單一，廣種薄收，產量長期低而不穩，民眾生活困難，貧困人口量多面廣。加快這一區域生態環境治理，不僅可以解決農村貧困問題，改善生存和發展環境，而且對治理黃河至關重要。生態環境建設的主攻方向是：以小流域為治理單元，以縣為基本單位，以修建水平梯田和溝壩地等基本農田為突破口，綜合運用工程措施、生物措施和耕作措施治理水土流失，儘可能做到泥不出溝。陡坡地退耕還草還林，實行草、灌木、喬木結合，恢復和增加植被。在對黃河危害最大的砒砂岩地區大力營造沙棘水土保持林，減少粗沙流失危害。大力發展雨水集流節水灌溉，推廣普及旱作農業技術，提高發農產品產量，穩定解決溫飽問題。積極發展林果業、畜牧業和農副產品加工業，幫助農民脫貧致富。
（二）長江上中游地區。本區域包括川、黔、滇、渝、湘、贛、青、甘、陝、豫的大部或部分地區，總面積１７０萬平方公里，水土流失面積５５萬平方公里。該區域山多山高平壩少，生態環境複雜多樣，水資源充沛，但保水保土能力差，土地分布零星，人均耕地較少，且旱地坡耕地多。長期以來，上游地區由於受不合理的耕作、草地過度放牧和森林大量採伐等影響，水土流失日益嚴重，土層日趨瘠薄；滇、黔等石質山區降雨量和降雨強度大，滑坡、土石流災害頻繁，不少地區因土地“石化”而貧困，甚至喪失基本生存條件，中游地區因毀林毀草開墾種地，水土流失嚴重，造成江河湖庫泥沙淤積，加上不合理的圍湖造田，加劇洪澇災害的發生。生態環境建設的主攻方向是：以改造坡耕地為中心，開展小流域和山系綜合治理，恢復和擴大林草植被，控制水土流失。保護天然林資源，支持重點林區調整結構，停止天然林砍伐，林業工人轉向營林管護。營造水土保持林、水源涵養林和人工草地。有計畫有步驟地使２５度以上的陡坡耕地退耕還林（果）還草，２５度以下的坡地改修梯田。合理開發利用水土資源、草地資源、農村能源和其他自然資源，禁止濫墾亂伐，過度利用，堅決控制人為的水土流失。
（三）“三北”風沙綜合防治區。本區域包括東北西部、華北北部、西北大部分乾旱地區。這一地區風沙面積大，多為沙漠和戈壁，適宜治理的荒漠化面積為３１萬平方公里。由於自然條件惡劣，乾旱多風，植被稀少，草地“三化”嚴重，生態環境十分脆弱；農村燃料、飼料、肥料、木料缺乏，嚴重影響當地人民的生產和生活。生態建設的主攻方向是：在沙漠邊緣地區，採取綜合措施，大力增加沙區林草植被，控制荒漠化擴大趨勢。以“三北”風沙線為主幹，以大中城市、廠礦、工程項目周圍為重點，因地制宜興修各種水利設施，推廣旱作節水技術，禁止毀林毀草開荒，採取植物固沙、沙障固沙、引水拉沙造田、建立農田保護網、改良風沙農田、改造沙漠灘地、人工墊土、綠肥改土、普及節能技術和開發可再生能源等各種有效措施，減輕風沙危害。因地制宜，積極發展沙產業。
（四）南方丘陵紅壤區。本區域包括閩、贛、桂、粵、瓊、湘、鄂、皖、蘇、浙、滬的全部或部分地區，總面積約１２０萬平方公里，水土流失面積約３４萬平方公里。土壤類型中紅壤占一半以上，廣泛分布在海拔５００米以下的丘陵崗地，以湘贛紅壤盆地最為典型。由於森林過度砍伐，毀林毀草開墾，植被遭到破壞，水土流失加劇，泥沙下泄淤積江河湖庫，影響農業生產和經濟發展。區域內的沿海地區處於海陸交替、氣候突變地帶，極易遭受颱風、海嘯、洪澇等自然災害的危害。生態環境建設的主攻方向是：生物措施和工程措施並舉，加大封山育林和退耕還林力度，大力改造坡耕地，恢復林草植被，提高植被覆蓋率。山丘頂部通過封育治理或人工種植，發展水源涵養林、用材林和經濟林，減少地表徑流，防止土壤侵蝕。坡耕地實現梯田化，配置坡面截水溝、蓄水溝等小型排蓄水工程。發展經濟林果和人工草地。解決農村能源問題。沿海地區大力造林綠化，建設農田林網，減輕颱風
等自然災害造成的損失。
（五）北方土石山區。本區域包括京、津、冀、魯、豫、晉的部分地區及蘇、皖的淮北地區，總面積約４４萬平方公里，水土流失面積約２１萬平方公里。部分地區山高坡陡，土層淺薄，水源涵養能力低，暴雨後經常出現突發性山洪、沖毀村莊道路，埋壓農田，淤塞河道；黃泛區風沙土較多，極易受風蝕、水蝕危害；東部濱海地帶土壤鹽鹼化、沙化明顯。生態環境建設的主攻方向是：加快石質山地造林綠化步伐，積極開展緩坡整修梯田，建設基本農田，發展旱作節水農業，提高單位面積產量。多林種配置開發荒山荒坡，合理利用溝灘造田。陡坡地退耕造林種草，支毛溝修建攔沙壩等，積極發展經濟林果和多種經營。
（六）東北黑土漫崗區。本區域包括黑、吉、遼大部及內蒙古東部地區，總面積近１００萬平方公里，水土流失面積約４２萬平方公里。這一地區是我國重要的商品糧和木才生產基地。區內天然林與濕地資源分布集中，土地以黑土、黑鈣土、暗草甸土為主，是世界三大黑土帶之一。由於地面坡度緩而長，表土疏鬆，極易造成水土流失，損壞耕地，降低地力；加之本區森林資源嚴重過伐，濕地遭到破壞，乾旱、洪澇災害頻繁發生，對農業的穩產高產造成危害，甚至對一些重工業基地和城市安全構成威脅。生態環境建設的主攻方向是：停止天然林砍伐。保護天然草地和濕地資源。完善三江平原和松遼平原農田林網。綜合治理水土流失，減少緩坡面和耕地沖刷。改進耕作技術，提高農產品單位面積產量。
（七）青藏高原凍融區。本區域面積約１７６萬平方公里，其中水力、風力侵蝕面積２２萬平方公里，凍融侵蝕面積１０４萬平方公里。該區域絕大部分是海拔３０００米以上的高寒地帶，土壤侵蝕以凍融侵蝕為主。人口稀少，牧場廣闊，東部及東南部有大片林區，自然生態系統保存較為完整，但天然植被一旦破壞將難以恢復。生態環境建設的主攻方向是：以保護現有的自然生態系統為主，加強天然草場、長江黃河源頭水源涵養林和原始森林的保護，防止不合理開發。
（八）草原區。我國草原分布廣闊，總面積約４億公頃，占國土面積４０％以上，主要分布在蒙、新、青、川、甘、藏等地區，是我國生態環境的重要屏障。長期以來，受人口增長、氣候乾旱和鼠蟲災害的影響，特別是超載過牧和濫墾亂挖，使江河水系源頭和上中游地區的草地“三化”加劇，有些地方已無草可用、無牧可放。生態環境建設的主攻方向是：保護好現有林草植被，大力開展人工種草和改良草場（種），配套建設水利設施和草地防護林網，加強草原鼠蟲災防治，提高草場的載畜能力。禁止草原開荒種地。實行圍欄、封育和輪牧，建設“草庫侖”，搞好草畜產品加工配套。
四、規劃優先實施的重點地區和重點工程
生態環境建設是一項長期的戰略任務，需要把持久的奮鬥和階段性攻堅結合起來，把全面推進和重點突破結合起來。繼續抓好目前正在實施的“三北”防護林體系等各類生態環境建設工程，廣泛發動民眾持久地開展植樹種草，治理水土流失，防治荒漠化，建設生態農業。今後５年和到２０１０年，國家把目前生態環境最為脆弱，對改善全國生態環境最具影響，對實現近期奮鬥目標最為重要的黃河長江上中游地區、風沙區和草原區作為全國生態環境建設的重點地區，集中力量予以支持，力爭在短時期內有所突破。
黃河上中游地區。以坡耕地改造和溝道治理為基礎，堅持草灌（木）先行，擴大林草植被，遏制水土流失面積擴大，減少輸入黃河的泥沙量。以黃土高原地區為重點，優先建設天然林保護工程、水土流失綜合治理工程、重點水土流失區林業與草地治理工程、節水灌溉工程、以旱作農業為主的生態農業建設工程等。主要建設任務是：到２００３年，累計治理水土流失面積７萬平方公里，完成造林面積３５０萬公頃，改造坡耕地３０萬公頃，建設一批節水灌溉、旱作農業、生態農業、農村能源和農業資源可持續利用工程。到２０１０年，累計治理水土流失面積１５萬平方公里，完成造成面積９７０萬公頃。
長江中上游地區。把對減少泥沙流失，保障長江安全至關重要的嘉陵江流域、雲南金沙江流域、洞庭湖區、鄱陽湖區、川西地區和三峽庫區等重點地區的生態環境建設好，努力在以坡改梯為主的基本農田建設、以小型水利設施為主的水利建設以及自然資源保護方面取得顯著成效。優先建設一批林果和水土流失綜合治理工程，實施天然林資源保護工程，加快天然林區森工企業轉產，停止天然林砍伐，大力開展營林造林，建設生態農業工程，推廣水土保持耕作技術。主要建設任務是：到２００３年，累計治理水土流失面積８萬平方公里，完成造林面積３００萬公頃，改造坡耕地７０萬公頃，建設一批旱作農業、生態農業、農村能源、農業資源可持續利用工程以及沃土示範工程。到２０１０年，累計治理水土流失面積１６萬平方公里，完成造林面積１５００萬公頃。
風沙區。把重點放在土地荒漠化最為嚴重的半乾旱農牧交錯地帶，遏制荒漠化擴大的勢頭。生態環境建設要與提高農牧業生產水平結合起來，以增加沙區林草植被為主，生物措施、工程措施和農藝措施綜合配套，優先建設“三北”防護林工程、防治荒漠化工程、水土流失綜合治理工程、生態農業建設工程等。主要建設任務是：到２００３年，綜合治理風沙面積４萬平方公里，治沙造田４５萬公頃，建設農田防護林７５萬公頃，建設一批旱作農業、生態農業、農村能源工程。到２０１０年，綜合治理風沙面積９萬平方公里，建設農田防護林１６０萬公頃。
草原區。採取人工種草、飛播種草、圍欄封育等工程措施與生物措施相結合的辦法，變草地粗放經營為集約經營，提高牧業生產水平，實現草場永續利用，草地畜牧業可持續發展。優先建設內蒙古呼倫貝爾、錫林郭勒、鄂爾多斯，青海環湖、青南，甘肅甘南，四川甘孜、阿壩，新疆天山等重點地區的“三化”草地治理工程、草地鼠蟲害防治工程等。主要建設任務是：到２００３年，人工種草和改良草場面積累計１０００萬公頃，建設高標準圍欄草場３００萬公頃，治蟲滅鼠２５００萬公頃。到２０１０年，人工種草和改良草場面積累計２６７０萬公頃，建設高標準圍欄草場８００萬公頃。
通過重點工程的建設，把這些關係全局發展的重點地區的基本農田、優質草地、水源涵養林和防風固沙林建設起來，形成帶網片結合、縱橫交錯、相互聯結、結構合理的林草植被體系和水土流失防治體系，使這些區域的生態環境有較大改觀，為全國生態環境的改善奠定基礎。此外，國家還要按照區域布局，有計畫、有步驟地選建一批生態環境建設綜合示範區，建立和完善預防監測保護體系。
五、生態環境建設的政策措施
（一）加強領導，認真做好規劃的組織實施工作。
各級政府要有高度的歷史責任感，把生態環境建設作為一件大事，列入議事日程，切實加強領導，採取有效措施，保護規劃目標的實現。各地要在全國生態環境建設規劃的指導下，因地制宜地制定本地區的生態環境建設規劃，作為當地經濟和社會發展規劃的重要組成部分，一任接著一任乾，一代接著一代乾，一張藍圖乾到底；把生態環境建設與當地農村經濟發展結合起來；建立生態環境建設目標責任制，把生態環境建設情況列入領導幹部政績考核的內容，定期檢查，向社會公布。
生態環境建設是一項跨地區、跨部門、跨行業、跨世紀的綜合性系統工程，由國家計委會同有關部門建立全國生態環境建設部際聯席會議制度，加強領導，協調行動。各地區、各部門要按照總體規劃和要求，各司其職，精心組織好規劃工程的實施。計畫部門要統籌規劃，綜合平衡，做好組織協調工作。農業、林業、水利等行業主管部門要按照各自職能分工，明確責任，加強行業指導和工程管理。財政、金融、科技、國土資源等有關部門都要積極支持生態環境建設。對在生態環境建設方面作出突出貢獻的單位和個人，國家給予表彰，以激勵全社會各方面力量自覺投身到生態環境保護和建設中去。
（二）加強法制建設，依法保護和治理生態環境。
要廣泛深入地宣傳《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國野生動物保護法》等法律，加快制定生態環境相關法律法規，不斷提高全民的法制觀念，形成全社會自覺保護環境、美化環境的強大輿論。逐步建立健全以若干法律為基礎、各種行政法規相配合的法律法規體系。嚴格執法，強化法律監督，依法打擊各種違法犯罪行為。各級政府和有關部門在研究制定經濟發展規劃時，要統籌考慮生態環境建設；在經濟開發和項目建設時，嚴格執行生態環境有關法律法規，在項目設計中充分考慮對周圍生態環境的影響，並提出相應評估報告，安排相應的建設內容；工程驗收時，要同時檢查生態環境措施的落實情況。嚴格控制在生態環境脆弱的地區開墾土地，不允許以任何藉口毀壞林地、草地，污染水資源，浪費土地，違法者要追究責任。對生態環境敏感區域要分級設立重點預防監督區。對不適宜生產和生活的地區，要作出規劃，創造條件，實行異地開發和安置，減輕對環境的壓力。
（三）把科技進步放在突出位置，大力推廣先進適用的科技成果。
宣傳和普及植樹種草、水土保持、防治荒漠化、草原建設、節水農業、旱作農業、生態農業等方面的科技知識。要重視生態環境建設人才的培養。圍繞生態環境建設的關鍵問題組織科研攻關，力爭有新的突破。鼓勵各類科技研究和開發機構從事生態環境保護和建設工程，對研究開發成果予以保護，並依法有償轉讓。現有的各類科研機構要根據全國生態環境建設區域布局，完善生態環境監測、科技推廣、信息服務體系和技術交流網路，為各地區制定規劃、設計工程等提供服務。按照試驗、示範、推廣的路子，辦好各類試驗示範區。各地區、各部門要認真總結經驗，推廣規範化的技術規程。大力培育和推廣適應不同區域特點的優良品種，推廣先進適用技術，如小流域綜合治理技術，徑流林業技術，生根粉技術，節水灌溉技術等。加強國際交流與合作，引進和推廣國外先進的技術。
（四）繼續深化“四荒”承包改革，穩定和完善有關鼓勵政策。
荒山、荒溝、荒丘、荒灘的治理和合理開發是生態環境建設的重要內容。由於“四荒”治理開發投資回收期長，風險大，必須有長期穩定的政策。各地區要對“四荒”的治理開發進行合理規劃，把治理“四荒”與經濟開發結合起來，保障投資治理開發者的合法利益。允許打破行政界限，允許不同經濟成份主體購買“四荒”使用權；允許購買使用權的經濟主體按照股份制、股份合作制等新的形式經營“四荒”土地；允許“四荒”使用權一定５０年或更長的時間不變。治理開發成果允許繼承轉讓；國家徵用時，要對治理成果給予補償。對買而不治或買後亂墾者，要收回承包權，並按照契約進行處理。對“四荒”承包治理項目要在貸款和稅收等方面儘可能提供優惠條件。各地區要結合實際，規範“四荒”承包、租賃、拍賣等契約。
（五）抓好重點工程的建設和管理
生態環境建設工程嚴格執行國家基本建設程式，按規劃立項，按項目進行動態管理，按設計組織施工，按工程進度安排建設資金，按效益考核。生態環境建設重點區域的各級政府要組織力量對國家確定的重點建設工程進行科學規劃和設計，廣泛吸收各方面意見，做好經濟、技術論證。引入競爭機制，允許不同經濟主體參與工程建設的投標。建立和完善質量管理和技術監督體系，嚴格按國家頒布的標準組織設計和施工，逐步引入工程監理制度，定期對工程建設情況進行檢查、考核和評估，確保工程質量。加強已建工程的維護和管理，使之發揮長期效益。國家將對生態環境建設項目制定專門管理辦法。
（六）建立健全穩定的投入保障機制。
堅持國家、地方、集體、個人一起上，多渠道、多層次、多方位籌集建設資金。國家生態環境建設重點工程項目納入國家基本建設計畫，地方按比例安排配套資金。地方性的建設項目，由地方負責投入。小型建設項目主要依靠廣大民眾勞務投入和國家以工代賑，並廣泛吸引社會各方面的投資。
各級政府和有關部門要按照事權、財權劃分，對生態環境建設的投入作出長期安排。中央和地方財政要將生態環境建設資金列入預算，寧可其他方面緊一些，也要把生態環境建設資金安排好。國家預算內基本建設投資、財政支農資金、農業綜合開發資金等的使用，都要把生態環境建設作為一項重要內容，統籌安排，並逐年增長。銀行要增加用於生態環境建設的貸款，並適當延長貸款償還年限。積極爭取利用國外資金，國外的長期低息貸款和贈款要優先考慮安排生態環境建設項目。
加強已建立的林業基金、牧區育草基金的使用管理，切實用於水土保持、植樹種草等生態環境建設，積極開闢新的投資渠道。按照“誰受益、誰補償，誰破壞、誰恢復”的原則，建立生態效益補償制度。按照“誰投資，誰經營，誰受益”的原則，鼓勵社會上的各類投資主體向生態環境建設投資。對國內外資助生態環境建設有突出貢獻者，國家給予表彰和獎勵。
廣大民眾是生態環境建設的主力軍。要廣泛發動民眾，大力開展義務植樹種草活動。繼續完善勞動積累工制度，利用農村剩餘勞動力和農閒時間組織民眾開展生態環境建設。堅持“誰造誰有，合造共有”政策，充分調動廣大民眾保護和建設生態環境的積極性。
根據江澤民、李鵬、朱鎔基同志的指示，由國家計委組織有關部門制訂的《全國生態環境建設規劃》已經國務院常務會議討論通過，現印發給你們，請你們結合本地區的具體情況，因地制宜地制訂本地區的生態環境建設規劃，調動億萬民眾的積極性，組織全社會的力量，投入生態環境建設。要積極行動起來，在以江澤民同志為核心的黨中央領導下，發揮社會主義制度的優越性，發揚艱苦奮鬥的創業精神，為改善生態環境，建設祖國秀美山川，做出更大貢獻。
中華人民共和國國務院
一九九八年十一月七日
全國生態環境建設規劃
生態環境是人類生存和發展的基本條件，是經濟、社會發展的基礎。保護和建設好生態環境，實現可持續發展，是我國現代化建設中必須始終堅持的一項基本方針。發揮社會主義制度的優越性，發揚艱苦創業精神，大力開展植樹種草，治理水土流失，防治荒漠化，建設生態農業，經過一代一代人長期地、持續地奮鬥，建設祖國秀美山川，是把我國現代化建設事業全面推向２１世紀的重大戰略部署。全面實施這項跨世紀的宏偉工程，既是中華民族發展史上的偉大壯舉，也是履行有關國際公約的實際行動和對世界文明作出的重要貢獻。為此，國家制定具有長期指導作用的全國生態環境建設規劃，並納入國民經濟和社會發展計畫。
從我國生態環境保護和建設的實際出發，本規劃僅對全國陸地生態環境建設的一些重要方面進行規劃，主要包括：天然林等自然資源保護、植樹種草、水土保持、防治荒漠化、草原建設、生態農業等。
一、我國生態環境建設概況
建國以來，我國各族人民在中國共產黨領導下，發揚艱苦奮鬥精神，為改善生態環境作出了巨大努力，取得了很大成績，並積累了大量寶貴的經驗。特別是改革開放以來，國家先後實施“三北”防護林、長江中上游防護林、沿海防護林等一系列林業生態工程，開展黃河、長江等七大流域水土流失綜合治理，加大荒漠化治理力度，推廣旱作節水農業技術，加強草原和生態農業建設，使我國的生態環境建設進入了新的發展階段。４０多年來，全國累計治理水土流失面積６７萬平方公里，修梯田、建壩地、治沙造田１０６７萬公頃，人工造林保存面積３４２５萬公頃，飛播造林２５３３萬公頃，封山育林３４０７萬公頃，森林覆蓋率提高到１３．９２％（按鬱閉度大於０．３計算，如按國際通行的鬱閉度大於０．２計算，相當於１５．２５％）。建成５０個生態農業示範縣和２０００多個生態農業示範點，人工種草和改良草地保留面積１４８２萬公頃。在生態環境建設方面作出的各種努力正在並將繼續對國民經濟和社會可持續發展產生積極的影響。但是，應當清醒地看到，我國自然生態環境仍很脆弱，生態環境惡化的趨勢還沒有遏制住。主要表現在：
－－水土流失日趨嚴重。全國水土流失面積３６７萬平方公里，約占國土面積的３８％。近年來，很多地區水土流失面積、侵蝕強度、危害程度呈加劇的趨勢，全國平均每年新增水土流失面積１萬平方公里。
－－荒漠化土地面積不斷擴大。全國荒漠化土地面積已達２６２萬平方公里，並且每年還以２４６０平方公里的速度擴展。
－－大面積的森林被砍伐，天然植被遭到破壞，大大降低其防風固沙、蓄水保土、涵養水源、淨化空氣、保護生物多樣性等生態功能。毀林開墾、陡坡種植、圍湖造田等加重了自然災害造成的損失。
－－草地退化、沙化和鹼化（以下簡稱“三化”）面積逐年增加。全國已有“三化”草地面積１．３５億公頃，約占草地總面積的１／３，並且每年還在以２００萬頃的速度增加。一些地區為了短期利益，不合理開墾草原，加劇土地的荒漠化。
－－生物多樣性受到嚴重破壞。我國已有１５－－２０％的動植物種類受到威脅，高於世界１０－－１５％的平均水平。
日益惡化的生態環境，給我國經濟和社會帶來極大危害，嚴重影響可持續發展。一是加劇貧困程度。目前，全國農村貧困人口９０％以上生活在生態環境比較惡劣的地區。惡劣的生態環境是當地民眾貧困的主要根源。二是加劇經濟和社會發展的壓力。我國人多地少，土地後備資源匱乏，如果不能有效地控制水土流失和土地荒漠化，將嚴重影響我國的可持續發展。三是加劇自然災害的發生。由於降雨量減少和水土流失等原因，黃河河道淤積越來越嚴重，加之超量用水，斷流時間越來越長，長此下去，黃河有可能成為間歇性河流；由於不合理開發，長江流域植被減少，土壤流失，崩塌、土石流等災害頻繁發生，泥沙量逐年增加，威脅中下游地區經濟和社會發展。全國每年因乾旱、洪澇等各種自然災害造成的損失呈大幅度增長之勢。
二、生態環境建設的指導思想和奮鬥目標
我國生態環境建設的指導思想是：高舉鄧小平理論偉大旗幟，充分發揮社會主義制度的優越性，調動全社會各方面的力量，堅持從我國的國情出發，遵循自然規律和經濟規律，緊緊圍繞我國生態環境面臨的突出矛盾和問題，以改善生態環境、提高人民生活質量、實現可持續發展為目標，以科技為先導，以重點地區治理開發為突破口，把生態環境建設與經濟發展緊密結合起來，處理好長遠與當前、全局與局部的關係，促進生態效益、經濟效益與社會效益的協調統一。
我國生態環境建設遵循的基本原則是：堅持統籌規劃，突出重點，量力而行，分步實施，優先抓好對全國有廣泛影響的重點區域和重點工程，力爭在短期內有所突破；堅持按客觀規律辦事，從實際出發，因地制宜，講求實效，採取生物措施、工程措施與農藝措施相結合，各種治理措施科學配置，發揮綜合治理效益；堅持依法保護和治理生態環境，依靠科技進步加快建設進程，建立法律法規保障體系和科技支撐體系，使生態環境的保護和建設法制化，工程的設施、施工和管理科學化；堅持以預防為主，治理與保護、建設與管理並重，除害和興利並舉，實行“邊建設、邊保護”，使各項生態環境建設工程發揮長期效益；堅持把生態環境建設與產業開發、農民脫貧致富、區域經濟發展相結合；堅持依靠億萬民眾，廣泛動員社會的力量共同參與，建立多元化的投入機制，多渠道籌集生態環境建設資金。
我國生態環境建設的總體目標是：用大約５０年左右的時間，動員和組織全國人民，依靠科學技術，加強對現有天然林及野生動植物資源的保護，大力開展植樹種草，治理水土流失，防治荒漠化，建設生態農業，改善生產和生活條件，加強綜合治理力度，完成一批對改善全國生態環境有重要影響的工程，扭轉生態環境惡化的勢頭。力爭到下個世紀中葉，使全國適宜治理的水土流失地區基本得到整治，適宜綠化的土地植樹種草，“三化”草地基本得到恢復，建立起比較完善的生態環境預防監測和保護體系，大部分地區生態環境明顯改善，基本實施中華大地山川秀美。
到下個世紀中葉，我國生態環境建設分近期、中期和遠期三個階段進行規劃。各階段的奮鬥目標是：
（一）近期目標。從現在起到２０１０年，用大約１２年的時間，堅決控制住人為因素產生新的水土流失，努力遏制荒漠化的發展。生態環境特別惡劣的黃河長江上中游水土流失重點地區以及嚴重荒漠化地區的治理初見成效。主要奮鬥目標是：到２０１０年，新增治理水土流失面積６０萬平方公里，治理荒漠化土地面積２２００萬公頃；新增森林面積３９００萬公頃，森林覆蓋率達到１９％以上（按鬱閉度大於０．２計算，下同）；改造坡耕地６７０萬公頃，退耕還林５００萬公頃，建設高標準、林網化農田１３００萬公頃；新建人工草地、改良草地５０００萬公頃，治理“三化”草地３３００萬公頃；建設一批節水農業、旱作農業和生態農業工程；改善野生動植物棲息環境，自然保護區占國土面積達到８％。在生態環境重點區域建立預防監測和保護體系。
從現在起到２００３年是實現近期目標的關鍵時期。要力求起好步，開好局。採取切實有效措施，加快水土流失和荒漠化土地治理步伐，有效遏制黃河上中游等重點區域生態環境繼續惡化的趨勢。有計畫地停止天然林的採伐和濕地開發，堅決禁止毀林毀草開墾和圍湖造地，對過度開墾、圍墾的土地，要有計畫有步驟地還林還草還湖，逐步將２５度以上的陡坡地退耕還林還草，２５度以下的坡地實現梯田化。改善農業基礎條件，建設高產穩產基本農田，推廣先進農業技術，發展旱作節水農業，穩定解決貧困地區的脫貧問題，減輕經濟活動對自然生態環境的壓力。到２００３年，新增治理水土流失面積３０萬平方公里，治理荒漠化土地面積９６０萬公頃；新增森林面積２５００萬公頃，森林覆蓋率達到１７．６％以上，新增自然保護區面積８００萬公頃；改造坡耕地３００萬公頃，退耕還林３００萬公頃，建設高標準、林網化農田面積６００萬公頃；新建人工草地、改良草地２０００萬公頃，治理“三化”草地１５００萬公頃。在重點區域建設一批水土保持、節水灌溉、旱作農業和生態農業示範工程。建立全國生態環境預防監測體系。
（二）中期目標。從２０１１～２０３０年，在遏制生態環境惡化的勢頭之後，大約用２０年的時間，力爭使全國生態環境明顯改觀。這一時期的主要奮鬥目標是：全國６０％以上適宜治理的水土流失地區得到不同程度整治，黃河長江上中游等重點水土流失治理大見成效；治理荒漠化土地面積４０００萬公頃；新增森林面積４６００萬公頃，全國森林覆蓋率達到２４％以上，各類自然保護區面積占國土面積達到１２％；旱作節水農業和生態農業技術得到普遍運用，新增人工草地、改良草地８０００萬公頃，力爭一半左右的“三化”草地得到恢復。重點治理區的生態環境開始走上良性循環的軌道。
（三）遠期目標。從２０３１～２０５０年，再奮鬥２０年，全國建立起基本適應可持續發展的良性生態系統。主要奮鬥目標是：全國適宜治理的水土流失地區基本得到整治，宜林地全部綠化，林種、樹種結構合理，森林覆蓋率達到並穩定在２６％以上；坡耕地基本實現梯田化，“三化”草地得到全面恢復。全國生態環境有很大改觀，大部分地區基本實現山川秀美。
三、全國生態環境建設總體布局
我國地域遼闊，區域差異大，生態系統類型多樣。東部地區，地勢低平，氣候濕潤，雨熱同季，經濟比較發達，生態環境相對較好。西部地區，降雨稀少，乾旱高寒，交通不便，經濟欠發達，生態環境惡劣，林草植被一旦遭受破壞，極難恢復。中部地區，處於東部平原和西部高原的過渡地帶，地形複雜，生態環境脆弱，長期以來由於資源過度利用，自然生產力遭到破壞，水土流失和土地荒漠化問題最為嚴重，是生態環境治理的重點區域。針對上述特點，參照全國土地、農業、林業、水土保持，自然保護區等規劃和區劃，將全國生態環境建設劃分為八個類型區域。
（一）黃河上中游地區。本區域包括晉、陝、蒙、甘、寧、青、豫的大部分或部分地區。生態環境問題最為嚴峻的是黃土高原地區，總面積約６４萬平方公里，是世界上面積最大的黃土覆蓋地區，氣候乾旱，植被稀疏，水土流失十分嚴重，水土流失面積約占總面積的７０％，是黃河泥沙的主要來源地。這一地區土地和光熱資源豐富，但水資源缺乏，農業生產結構單一，廣種薄收，產量長期低而不穩，民眾生活困難，貧困人口量多面廣。加快這一區域生態環境治理，不僅可以解決農村貧困問題，改善生存和發展環境，而且對治理黃河至關重要。生態環境建設的主攻方向是：以小流域為治理單元，以縣為基本單位，以修建水平梯田和溝壩地等基本農田為突破口，綜合運用工程措施、生物措施和耕作措施治理水土流失，儘可能做到泥不出溝。陡坡地退耕還草還林，實行草、灌木、喬木結合，恢復和增加植被。在對黃河危害最大的砒砂岩地區大力營造沙棘水土保持林，減少粗沙流失危害。大力發展雨水集流節水灌溉，推廣普及旱作農業技術，提高發農產品產量，穩定解決溫飽問題。積極發展林果業、畜牧業和農副產品加工業，幫助農民脫貧致富。
（二）長江上中游地區。本區域包括川、黔、滇、渝、湘、贛、青、甘、陝、豫的大部或部分地區，總面積１７０萬平方公里，水土流失面積５５萬平方公里。該區域山多山高平壩少，生態環境複雜多樣，水資源充沛，但保水保土能力差，土地分布零星，人均耕地較少，且旱地坡耕地多。長期以來，上游地區由於受不合理的耕作、草地過度放牧和森林大量採伐等影響，水土流失日益嚴重，土層日趨瘠薄；滇、黔等石質山區降雨量和降雨強度大，滑坡、土石流災害頻繁，不少地區因土地“石化”而貧困，甚至喪失基本生存條件，中游地區因毀林毀草開墾種地，水土流失嚴重，造成江河湖庫泥沙淤積，加上不合理的圍湖造田，加劇洪澇災害的發生。生態環境建設的主攻方向是：以改造坡耕地為中心，開展小流域和山系綜合治理，恢復和擴大林草植被，控制水土流失。保護天然林資源，支持重點林區調整結構，停止天然林砍伐，林業工人轉向營林管護。營造水土保持林、水源涵養林和人工草地。有計畫有步驟地使２５度以上的陡坡耕地退耕還林（果）還草，２５度以下的坡地改修梯田。合理開發利用水土資源、草地資源、農村能源和其他自然資源，禁止濫墾亂伐，過度利用，堅決控制人為的水土流失。
（三）“三北”風沙綜合防治區。本區域包括東北西部、華北北部、西北大部分乾旱地區。這一地區風沙面積大，多為沙漠和戈壁，適宜治理的荒漠化面積為３１萬平方公里。由於自然條件惡劣，乾旱多風，植被稀少，草地“三化”嚴重，生態環境十分脆弱；農村燃料、飼料、肥料、木料缺乏，嚴重影響當地人民的生產和生活。生態建設的主攻方向是：在沙漠邊緣地區，採取綜合措施，大力增加沙區林草植被，控制荒漠化擴大趨勢。以“三北”風沙線為主幹，以大中城市、廠礦、工程項目周圍為重點，因地制宜興修各種水利設施，推廣旱作節水技術，禁止毀林毀草開荒，採取植物固沙、沙障固沙、引水拉沙造田、建立農田保護網、改良風沙農田、改造沙漠灘地、人工墊土、綠肥改土、普及節能技術和開發可再生能源等各種有效措施，減輕風沙危害。因地制宜，積極發展沙產業。
（四）南方丘陵紅壤區。本區域包括閩、贛、桂、粵、瓊、湘、鄂、皖、蘇、浙、滬的全部或部分地區，總面積約１２０萬平方公里，水土流失面積約３４萬平方公里。土壤類型中紅壤占一半以上，廣泛分布在海拔５００米以下的丘陵崗地，以湘贛紅壤盆地最為典型。由於森林過度砍伐，毀林毀草開墾，植被遭到破壞，水土流失加劇，泥沙下泄淤積江河湖庫，影響農業生產和經濟發展。區域內的沿海地區處於海陸交替、氣候突變地帶，極易遭受颱風、海嘯、洪澇等自然災害的危害。生態環境建設的主攻方向是：生物措施和工程措施並舉，加大封山育林和退耕還林力度，大力改造坡耕地，恢復林草植被，提高植被覆蓋率。山丘頂部通過封育治理或人工種植，發展水源涵養林、用材林和經濟林，減少地表徑流，防止土壤侵蝕。坡耕地實現梯田化，配置坡面截水溝、蓄水溝等小型排蓄水工程。發展經濟林果和人工草地。解決農村能源問題。沿海地區大力造林綠化，建設農田林網，減輕颱風
等自然災害造成的損失。
（五）北方土石山區。本區域包括京、津、冀、魯、豫、晉的部分地區及蘇、皖的淮北地區，總面積約４４萬平方公里，水土流失面積約２１萬平方公里。部分地區山高坡陡，土層淺薄，水源涵養能力低，暴雨後經常出現突發性山洪、沖毀村莊道路，埋壓農田，淤塞河道；黃泛區風沙土較多，極易受風蝕、水蝕危害；東部濱海地帶土壤鹽鹼化、沙化明顯。生態環境建設的主攻方向是：加快石質山地造林綠化步伐，積極開展緩坡整修梯田，建設基本農田，發展旱作節水農業，提高單位面積產量。多林種配置開發荒山荒坡，合理利用溝灘造田。陡坡地退耕造林種草，支毛溝修建攔沙壩等，積極發展經濟林果和多種經營。
（六）東北黑土漫崗區。本區域包括黑、吉、遼大部及內蒙古東部地區，總面積近１００萬平方公里，水土流失面積約４２萬平方公里。這一地區是我國重要的商品糧和木才生產基地。區內天然林與濕地資源分布集中，土地以黑土、黑鈣土、暗草甸土為主，是世界三大黑土帶之一。由於地面坡度緩而長，表土疏鬆，極易造成水土流失，損壞耕地，降低地力；加之本區森林資源嚴重過伐，濕地遭到破壞，乾旱、洪澇災害頻繁發生，對農業的穩產高產造成危害，甚至對一些重工業基地和城市安全構成威脅。生態環境建設的主攻方向是：停止天然林砍伐。保護天然草地和濕地資源。完善三江平原和松遼平原農田林網。綜合治理水土流失，減少緩坡面和耕地沖刷。改進耕作技術，提高農產品單位面積產量。
（七）青藏高原凍融區。本區域面積約１７６萬平方公里，其中水力、風力侵蝕面積２２萬平方公里，凍融侵蝕面積１０４萬平方公里。該區域絕大部分是海拔３０００米以上的高寒地帶，土壤侵蝕以凍融侵蝕為主。人口稀少，牧場廣闊，東部及東南部有大片林區，自然生態系統保存較為完整，但天然植被一旦破壞將難以恢復。生態環境建設的主攻方向是：以保護現有的自然生態系統為主，加強天然草場、長江黃河源頭水源涵養林和原始森林的保護，防止不合理開發。
（八）草原區。我國草原分布廣闊，總面積約４億公頃，占國土面積４０％以上，主要分布在蒙、新、青、川、甘、藏等地區，是我國生態環境的重要屏障。長期以來，受人口增長、氣候乾旱和鼠蟲災害的影響，特別是超載過牧和濫墾亂挖，使江河水系源頭和上中游地區的草地“三化”加劇，有些地方已無草可用、無牧可放。生態環境建設的主攻方向是：保護好現有林草植被，大力開展人工種草和改良草場（種），配套建設水利設施和草地防護林網，加強草原鼠蟲災防治，提高草場的載畜能力。禁止草原開荒種地。實行圍欄、封育和輪牧，建設“草庫侖”，搞好草畜產品加工配套。
四、規劃優先實施的重點地區和重點工程
生態環境建設是一項長期的戰略任務，需要把持久的奮鬥和階段性攻堅結合起來，把全面推進和重點突破結合起來。繼續抓好目前正在實施的“三北”防護林體系等各類生態環境建設工程，廣泛發動民眾持久地開展植樹種草，治理水土流失，防治荒漠化，建設生態農業。今後５年和到２０１０年，國家把目前生態環境最為脆弱，對改善全國生態環境最具影響，對實現近期奮鬥目標最為重要的黃河長江上中游地區、風沙區和草原區作為全國生態環境建設的重點地區，集中力量予以支持，力爭在短時期內有所突破。
黃河上中游地區。以坡耕地改造和溝道治理為基礎，堅持草灌（木）先行，擴大林草植被，遏制水土流失面積擴大，減少輸入黃河的泥沙量。以黃土高原地區為重點，優先建設天然林保護工程、水土流失綜合治理工程、重點水土流失區林業與草地治理工程、節水灌溉工程、以旱作農業為主的生態農業建設工程等。主要建設任務是：到２００３年，累計治理水土流失面積７萬平方公里，完成造林面積３５０萬公頃，改造坡耕地３０萬公頃，建設一批節水灌溉、旱作農業、生態農業、農村能源和農業資源可持續利用工程。到２０１０年，累計治理水土流失面積１５萬平方公里，完成造成面積９７０萬公頃。
長江中上游地區。把對減少泥沙流失，保障長江安全至關重要的嘉陵江流域、雲南金沙江流域、洞庭湖區、鄱陽湖區、川西地區和三峽庫區等重點地區的生態環境建設好，努力在以坡改梯為主的基本農田建設、以小型水利設施為主的水利建設以及自然資源保護方面取得顯著成效。優先建設一批林果和水土流失綜合治理工程，實施天然林資源保護工程，加快天然林區森工企業轉產，停止天然林砍伐，大力開展營林造林，建設生態農業工程，推廣水土保持耕作技術。主要建設任務是：到２００３年，累計治理水土流失面積８萬平方公里，完成造林面積３００萬公頃，改造坡耕地７０萬公頃，建設一批旱作農業、生態農業、農村能源、農業資源可持續利用工程以及沃土示範工程。到２０１０年，累計治理水土流失面積１６萬平方公里，完成造林面積１５００萬公頃。
風沙區。把重點放在土地荒漠化最為嚴重的半乾旱農牧交錯地帶，遏制荒漠化擴大的勢頭。生態環境建設要與提高農牧業生產水平結合起來，以增加沙區林草植被為主，生物措施、工程措施和農藝措施綜合配套，優先建設“三北”防護林工程、防治荒漠化工程、水土流失綜合治理工程、生態農業建設工程等。主要建設任務是：到２００３年，綜合治理風沙面積４萬平方公里，治沙造田４５萬公頃，建設農田防護林７５萬公頃，建設一批旱作農業、生態農業、農村能源工程。到２０１０年，綜合治理風沙面積９萬平方公里，建設農田防護林１６０萬公頃。
草原區。採取人工種草、飛播種草、圍欄封育等工程措施與生物措施相結合的辦法，變草地粗放經營為集約經營，提高牧業生產水平，實現草場永續利用，草地畜牧業可持續發展。優先建設內蒙古呼倫貝爾、錫林郭勒、鄂爾多斯，青海環湖、青南，甘肅甘南，四川甘孜、阿壩，新疆天山等重點地區的“三化”草地治理工程、草地鼠蟲害防治工程等。主要建設任務是：到２００３年，人工種草和改良草場面積累計１０００萬公頃，建設高標準圍欄草場３００萬公頃，治蟲滅鼠２５００萬公頃。到２０１０年，人工種草和改良草場面積累計２６７０萬公頃，建設高標準圍欄草場８００萬公頃。
通過重點工程的建設，把這些關係全局發展的重點地區的基本農田、優質草地、水源涵養林和防風固沙林建設起來，形成帶網片結合、縱橫交錯、相互聯結、結構合理的林草植被體系和水土流失防治體系，使這些區域的生態環境有較大改觀，為全國生態環境的改善奠定基礎。此外，國家還要按照區域布局，有計畫、有步驟地選建一批生態環境建設綜合示範區，建立和完善預防監測保護體系。
五、生態環境建設的政策措施
（一）加強領導，認真做好規劃的組織實施工作。
各級政府要有高度的歷史責任感，把生態環境建設作為一件大事，列入議事日程，切實加強領導，採取有效措施，保護規劃目標的實現。各地要在全國生態環境建設規劃的指導下，因地制宜地制定本地區的生態環境建設規劃，作為當地經濟和社會發展規劃的重要組成部分，一任接著一任乾，一代接著一代乾，一張藍圖乾到底；把生態環境建設與當地農村經濟發展結合起來；建立生態環境建設目標責任制，把生態環境建設情況列入領導幹部政績考核的內容，定期檢查，向社會公布。
生態環境建設是一項跨地區、跨部門、跨行業、跨世紀的綜合性系統工程，由國家計委會同有關部門建立全國生態環境建設部際聯席會議制度，加強領導，協調行動。各地區、各部門要按照總體規劃和要求，各司其職，精心組織好規劃工程的實施。計畫部門要統籌規劃，綜合平衡，做好組織協調工作。農業、林業、水利等行業主管部門要按照各自職能分工，明確責任，加強行業指導和工程管理。財政、金融、科技、國土資源等有關部門都要積極支持生態環境建設。對在生態環境建設方面作出突出貢獻的單位和個人，國家給予表彰，以激勵全社會各方面力量自覺投身到生態環境保護和建設中去。
（二）加強法制建設，依法保護和治理生態環境。
要廣泛深入地宣傳《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國野生動物保護法》等法律，加快制定生態環境相關法律法規，不斷提高全民的法制觀念，形成全社會自覺保護環境、美化環境的強大輿論。逐步建立健全以若干法律為基礎、各種行政法規相配合的法律法規體系。嚴格執法，強化法律監督，依法打擊各種違法犯罪行為。各級政府和有關部門在研究制定經濟發展規劃時，要統籌考慮生態環境建設；在經濟開發和項目建設時，嚴格執行生態環境有關法律法規，在項目設計中充分考慮對周圍生態環境的影響，並提出相應評估報告，安排相應的建設內容；工程驗收時，要同時檢查生態環境措施的落實情況。嚴格控制在生態環境脆弱的地區開墾土地，不允許以任何藉口毀壞林地、草地，污染水資源，浪費土地，違法者要追究責任。對生態環境敏感區域要分級設立重點預防監督區。對不適宜生產和生活的地區，要作出規劃，創造條件，實行異地開發和安置，減輕對環境的壓力。
（三）把科技進步放在突出位置，大力推廣先進適用的科技成果。
宣傳和普及植樹種草、水土保持、防治荒漠化、草原建設、節水農業、旱作農業、生態農業等方面的科技知識。要重視生態環境建設人才的培養。圍繞生態環境建設的關鍵問題組織科研攻關，力爭有新的突破。鼓勵各類科技研究和開發機構從事生態環境保護和建設工程，對研究開發成果予以保護，並依法有償轉讓。現有的各類科研機構要根據全國生態環境建設區域布局，完善生態環境監測、科技推廣、信息服務體系和技術交流網路，為各地區制定規劃、設計工程等提供服務。按照試驗、示範、推廣的路子，辦好各類試驗示範區。各地區、各部門要認真總結經驗，推廣規範化的技術規程。大力培育和推廣適應不同區域特點的優良品種，推廣先進適用技術，如小流域綜合治理技術，徑流林業技術，生根粉技術，節水灌溉技術等。加強國際交流與合作，引進和推廣國外先進的技術。
（四）繼續深化“四荒”承包改革，穩定和完善有關鼓勵政策。
荒山、荒溝、荒丘、荒灘的治理和合理開發是生態環境建設的重要內容。由於“四荒”治理開發投資回收期長，風險大，必須有長期穩定的政策。各地區要對“四荒”的治理開發進行合理規劃，把治理“四荒”與經濟開發結合起來，保障投資治理開發者的合法利益。允許打破行政界限，允許不同經濟成份主體購買“四荒”使用權；允許購買使用權的經濟主體按照股份制、股份合作制等新的形式經營“四荒”土地；允許“四荒”使用權一定５０年或更長的時間不變。治理開發成果允許繼承轉讓；國家徵用時，要對治理成果給予補償。對買而不治或買後亂墾者，要收回承包權，並按照契約進行處理。對“四荒”承包治理項目要在貸款和稅收等方面儘可能提供優惠條件。各地區要結合實際，規範“四荒”承包、租賃、拍賣等契約。
（五）抓好重點工程的建設和管理
生態環境建設工程嚴格執行國家基本建設程式，按規劃立項，按項目進行動態管理，按設計組織施工，按工程進度安排建設資金，按效益考核。生態環境建設重點區域的各級政府要組織力量對國家確定的重點建設工程進行科學規劃和設計，廣泛吸收各方面意見，做好經濟、技術論證。引入競爭機制，允許不同經濟主體參與工程建設的投標。建立和完善質量管理和技術監督體系，嚴格按國家頒布的標準組織設計和施工，逐步引入工程監理制度，定期對工程建設情況進行檢查、考核和評估，確保工程質量。加強已建工程的維護和管理，使之發揮長期效益。國家將對生態環境建設項目制定專門管理辦法。
（六）建立健全穩定的投入保障機制。
堅持國家、地方、集體、個人一起上，多渠道、多層次、多方位籌集建設資金。國家生態環境建設重點工程項目納入國家基本建設計畫，地方按比例安排配套資金。地方性的建設項目，由地方負責投入。小型建設項目主要依靠廣大民眾勞務投入和國家以工代賑，並廣泛吸引社會各方面的投資。
各級政府和有關部門要按照事權、財權劃分，對生態環境建設的投入作出長期安排。中央和地方財政要將生態環境建設資金列入預算，寧可其他方面緊一些，也要把生態環境建設資金安排好。國家預算內基本建設投資、財政支農資金、農業綜合開發資金等的使用，都要把生態環境建設作為一項重要內容，統籌安排，並逐年增長。銀行要增加用於生態環境建設的貸款，並適當延長貸款償還年限。積極爭取利用國外資金，國外的長期低息貸款和贈款要優先考慮安排生態環境建設項目。
加強已建立的林業基金、牧區育草基金的使用管理，切實用於水土保持、植樹種草等生態環境建設，積極開闢新的投資渠道。按照“誰受益、誰補償，誰破壞、誰恢復”的原則，建立生態效益補償制度。按照“誰投資，誰經營，誰受益”的原則，鼓勵社會上的各類投資主體向生態環境建設投資。對國內外資助生態環境建設有突出貢獻者，國家給予表彰和獎勵。
廣大民眾是生態環境建設的主力軍。要廣泛發動民眾，大力開展義務植樹種草活動。繼續完善勞動積累工制度，利用農村剩餘勞動力和農閒時間組織民眾開展生態環境建設。堅持“誰造誰有，合造共有”政策，充分調動廣大民眾保護和建設生態環境的積極性。
