功能性分權：中國的探索

《功能性分權：中國的探索》是陳國權等創作的法學著作，首次出版於2021年1月。

該書致力於構建決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制的理論，試圖建立中國特色社會主義監督制度的理論體系。該書認為，中國公有制主導的經濟基礎需要一個有為政府，權力制約監督的制度安排必須與這一前提相適應，這構成了功能性分權的重要基礎。

基本介紹

• 作品名稱：功能性分權：中國的探索
• 作者：陳國權
• 首版時間：2021年1月
• 字數：245千字
• 類別：法學著作

內容簡介

該書提出了“功能性分權”的學術概念，並對其理論邏輯進行了闡述；描述並闡釋了功能性分權體制的雙重目標及其實現機制；提出並闡釋了當代中國“強監督-弱制約”的控權模式；提出構建基於權力法治的功能性分權體系；提出廣義政府、法治悖論、地方政府的三重治理邏輯等學術概念，並進行了闡釋。

作品目錄

第一章 導論 第二章 功能性分權的基本原理 第三章 功能性分權體系的制約與協調 第四章 功能性分權下的控權模式 第五章 三重治理邏輯下的地方政府行為

第六章 地方黨委的雙重代理與三重失衡 第七章 幹部任用權的失控及其系統性成因 第八章 功能性分權與權力法治 附錄 中國特色的權力制約之路 參考文獻

作品思想

該書提出功能性分權體系，旨在建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，通過合理配置集權與分權、制約與協調等要素之間的關係，強調決策權、執行權、監督權在運行過程中通過協調配合與相互約束等方式提高效率、發揮效能，從而實現保障權力運行效率和防止權力濫用專斷的雙重目標。這一理論體系主要包括以下觀點：

第一，權力結構與運行機制的非法治化導致了當代中國政治經濟發展失衡。一方面，地方政府經營行為和公司化運作模式的持續性存在，造成了國家與社會關係中的外部權力失衡和政治系統內部“決策權、執行權和監督權”的權力失衡，這種權力結構的雙重失衡阻礙了當代中國政治經濟的均衡發展，使得公民權利難以成為國家權力的制衡力量，決策權高度集中，執行權依附於高層權力，監督權則被弱化甚至邊緣化。另一方面，權力過程的“名實分離”擴大了經濟發展與政治發展之間的張力，在權力運行規範體系存在結構脆性的情況下，“名”與“實”的模糊狀態通常會誘導地方政府權力的非法治化運作。

第二，西方“三權分立”的政治性分權模式無法從根源上解決中國權力結構與運行機制的非法治化難題。一方面，西方政治性分權模式與當代中國公有制經濟為主體的經濟基礎存在契合性困境。當代中國的基本經濟制度是以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展。特別是土地公有制的制度安排，使得政府（尤其是地方政府）擁有經營土地、經營轄區、經營城市的責任和權力。與之相反，西方政治性分權模式根植於西方私有財產制度之中，它是與以私有制為主體的自由市場經濟相匹配的權力制衡體制。就此而言，經濟基礎的差異在一定程度上使得西方“三權分立”的政治性分權模式無法從根源上解決中國權力結構與運行機制的非法治化難題。另一方面，消極權力觀下的有限政府理念與當代中國的效率優先戰略存在適應性困境。西方的政治性分權是消極權力觀的產物，對公權力的使用持有謹慎的態度，往往要求政府權力在限制的空間內發揮作用，並採取內部制衡與外部監督的多種方式對政府權力進行限制，建立有限政府。而中共十一屆三中全會召開後，中國開始追求效率優先戰略，將經濟成長績效作為執政合法性的重要基礎，更多體現了積極權力觀下的有效政府理念。顯然，面對當代中國有效政府建設的現實狀況和複雜情形，西方“三權分立”的政治性分權模式難以做出有效的理論解釋，更無法為積極權力觀下權力運行機制的最佳化提供有效的“藥方”。

第三，雖然中國不適合採用政治性分權體制，但需要建立法治與有效的功能性分權體制。一方面，中國公共治理的法治化要通過決策權、執行權與監督權的分權與制衡來實現。“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”，分權制衡與監督對防止權力濫用專斷有正向效應。分權才能形成權力與權力之間的制約關係。換言之，唯有將權力分解開來，構建起權力間的交叉關係，才可以有效壓縮權力濫用專斷的空間。因此，功能性分權理論主張在公共權力機關分工基礎上重構分權制衡理論，從三事分工、三職分定到三責分置，最終循序推導至“決策、執行與監督”三權分立，這種權力類別及權力運行環節的區分可以為不同權力之間的鉗制奠定基礎。另一方面，中國公共治理的有效性要通過決策權、執行權與監督權的相互協調來實現。權力分離是防止權力濫用專斷的前提，而在分離的基礎上建立起多重權力運行協調機制，則是保障權力運行效率的關鍵。但為了避免權力分立的碎片化導致運行效率的喪失，需要在權力結構和權力過程維度建立起一些協調機制。在功能性分權的框架下，當代中國已經進行了初步探索，並取得了一定成效。例如，建立了權力的制度化配置、權力的單向監督以及基於事權分離基礎上的權力約束等制約機制；完善了互動式協調機制、介入式協調機制以及混合協調機制等公權力協調體制；等等。當然，由於中國“強監督—弱制約”控權模式的長期影響，基於事權分離的制約機制在當代中國政治實踐中還有巨大的完善空間。

作品影響

榮譽表彰

該書入選中國社會科學出版社“2021年度優秀出版成果”。

出版信息

書名	出版時間	出版社	ISBN
《功能性分權：中國的探索》	2021年1月	中國社會科學出版社	978-7-5203-6955-8

作者簡介

陳國權，法學博士，浙江大學求是特聘教授（科研崗），公共管理學院與光華法學院雙聘博士生導師，長期從事當代中國政府與政治、權力制約監督研究，在《社會學研究》《政治學研究》《新華文摘》等期刊發表學術論文百餘篇。