二軌外交

“二軌外交”是一種特殊的非官方外交，相對於政府間的“第一軌外交”，通常是通過學者、退休官員的交流，以民間形式進行，由於方式較靈活、廣泛，常可起到官方渠道難以起到的作用。

基本介紹

• 中文名：二軌外交
• 性質：非官方外交
• 人物：學者、退休官員等
• 提出：蒙特維爾

簡介

“二軌外交”是從外交行為實踐主體的角度對外交進行的分類。它是一種特殊的非官方外交，如果把政府間的官方渠道定義為“第一軌外交”、官方外交，則“二軌外交”是指運用非官方人物，包括學者、退休官員、公共人物、社會活動家、非政府組織等多種渠道進行交流，通過民間友好往來加強相互信任，待政治氛圍成熟後，進一步將民間成果和經驗向官方外交的軌道轉化，從而推動真正影響大局的“一軌外交”的順利進行。所謂“二軌對話”（或稱“二軌外交”），最早由美國前外交官蒙特維爾1982年提出。

解釋

時下與中國有這種二軌交流的國家，似乎只有美、日、法兩三國，而他國時下都無這類“二軌”機制。“二軌”是“一軌”的補充，所以需要“一軌”的順暢，這樣會有利於“二軌”。在國際形勢複雜的時刻，人們對於“二軌”，往往寄予較高的希望。但是第二軌道並非萬應靈藥。

“二軌”時下被多用於國與國的交流，而其思想精髓或者其“神韻”，卻是把政府與民間、官員與專家的力量融匯提升到一個新的層面上來，以促進解決靠傳統的單一方式較難解決的問題。

特點

二軌外交一般是通過前外交官員，退休學者等，對官方外交做有利的補充。它有官方的背景，但是不必受官方外交的約束，可以避開承擔官方外交所必須承擔的義務和風險。

溫家寶會見中美“二軌”高層對話的基辛格

作為非官方渠道，“二軌外交”方式比較靈活、廣泛，常能做官方不便做的事情起到官方渠道難以起到的作用，它又可以避免純民間交往中常會出現的偏執情緒，有助於雙方了解彼此的觀念和深入建立私交等。隨著時代的發展和經濟全球化進程的推進，“二軌外交”對國家間關係產生的影響已經不可低估。

作為非官方渠道，“二軌外交”方式比較靈活，常能夠做官方不便做的事情，起到官方渠道難以起到的作用。例如在亞太地區，第二軌道過往就曾為敏感問題的對話提供場所和機會。在南海問題上、反恐問題上，都是首先在第二軌道對話會議上進行討論和磋商，取得一致意見後，才拿到官方場合認可的。

作用

很多專家都肯定和認同“二軌外交”所起的作用，起到官方渠道難以起到的作用。

“相對於‘一軌’的諸多約束，‘二軌’自有它獨特的作用，它可以比較自由地交流和試探，進行更為充分的溝通，從而發現哪些可行，哪些不可行。”中國前任駐法國大使、中國外交學院院長吳建民先生說，由於“二軌”的非官方色彩，使它具有了更大的靈活性，它在交流的過程中進可攻退可守，從各方的反應中掌握到更多的信息，以供決策者進行判斷。

例如，亞太地區的一些第二軌道會議就可以為敏感問題的對話提供一個場所和機會。在南海問題上、反恐問題上都是首先在各國研究機構的對話會議上進行討論和磋商，取得一致意見後，才拿到官方場合認可的。

同時，加強這方面的合作和交流也有利於培養各國合作的良好習慣。正如《東協地區論壇概念檔案》中所說，“從長遠目標來看，第二軌道的活動，可以在參與者之間創造出一種共同體意識。”

通過直接的交流，各國學者和精英階層之間無疑培養出一種良好的私人關係。有專家認為，它最大的作用不在於其對政府出台政策的影響，更在於雙方了解彼此的觀念和深入建立私交等。

同時，從事“二軌外交”的主體雖然是民間、個人，但影響力是對整個民情發生作用，在整個國家、民族廣闊視野里都發揮作用。這在信息化時代表現得更加清楚。

事實上，第二軌道並非萬應靈藥，我們也沒必要誇大“二軌對話”的成效。畢竟真正解決問題的還是“政府”，是“一軌”。第二軌的工作必須融入第一軌，並與第一軌進行合作，缺少了第一軌的指示，第二軌就不能有效運作。一旦第一軌的合作出現變化，第二軌的交流也難免受到影響。要找出這兩軌之間交流與合作的途徑，仍是一個艱巨的進程。

局限

然而，“二軌外交”也並非靈丹妙藥，它也存在缺陷。在多數情況下，它所開展的活動並不能向人們所期待的那樣走在各國政府部門決策之前，甚至有時會落在政府之後。

例如，這次韓日兩國獨（竹）島之爭和日本教科書事件，就讓日韓兩國精心營造的友好年氣氛一掃而光。畢竟，真正解決問題最終還是要靠政府。

特殊人才

從事“二軌”外交的人才，最好是一些和其他國家有一定聯繫的學者和研究人員，同時有一定的官方背景。對於美國在一些問題上對中國指責太多，中國人很反感。對於美國的人權報告和虐俘事件，中國人同樣反感。

孫哲由於他曾在美國學習和工作10年，和美國的一些思想庫都有聯繫和交流，這就給了他從事“二軌”交流的優勢和便利。利用自己的特殊經歷，孫哲做了很多中美交流的工作。讓他最引以為自豪的，是組織一場中國大學生和美國國會議員直接對話的活動。 該活動請來了一些美國議員，包括美國國會參議員外交委員會主席拜登、參議員銀行委員會主席薩班斯、參議員撥款委員會資深委員斯派克特以及參議院財政委員會資深委員湯普遜等人，復旦大學與學生們面對面交流。

例子

比如，韓國影星裴勇俊就可以說是韓國對日最好的“民間大使”。由於他主演的《冬季戀歌》在日本的熱映，使他擁有了大批的日本影迷。由此導致在日本“韓流盛行”，日本對韓國社會文化的興趣也隨之大增，並樂於去韓國實地旅遊。這不僅為韓國帶來了客觀的經濟收益，重要的是，韓日兩國的民間感情直線上升。

2009年10月，距離美國總統歐巴馬下月首度訪問中國還有一個月時間，為他此行做準備的各路人馬已絡繹於途。以前國務卿基辛格為首的美國退休高官團隊在北京出席兩國“二軌”對話之際，美國負責東亞及太平洋事務的助理國務卿坎貝爾亦在北京分別與副外交部長何亞非和武大偉會面。

相對“一軌”官式會面，“二軌”會晤所受待遇似乎高得多，“二軌”中方主席是退休的國務委員唐家璇，在北京分別見時任國務委員戴秉國和國務院總理溫家寶。據報導，會面時溫總不僅用英文與美國來賓逐一打招呼，還引述李白 《下終南山過斛斯山人宿置酒》詩句“卻顧所來徑，蒼蒼橫翠微”回顧著中美關係。會面後，溫家寶出門送客時，還撐起一把大大雨傘為基辛格遮雨，禮待有加。

來華出席中美二”對話的，除基辛格外，還有里根時代的國務卿舒爾茨與柯林頓時代的國防部長佩里與財政部長魯賓等人，涵概民主及共和兩黨，可謂粒粒巨星。難怪中方要格外重視。

中美

中美“二軌外交”運作已逾10年，中美智囊戰略對話的“二軌外交”從1998年開始定期舉行，一般由重量級智囊機構承辦。

相對“一軌”的官式會面，“二軌”會晤所受的待遇似乎高得多，“二軌”的中方主席是退休的國務委員唐家璇，在北京分別見了現任國務委員戴秉國和國務院總理溫家寶。據報導，會面時溫總不僅用英文和美國來賓逐一打招呼，還引述李白 《下終南山過斛斯山人宿置酒》詩句“卻顧所來徑，蒼蒼橫翠微”回顧中美關係。會面後，溫家寶出門送客時，還撐起一把大大的雨傘為基辛格遮雨，禮待有加。

來華出席中美“二軌”對話的，除基辛格外，還有里根時代的國務卿舒爾茨、柯林頓時代的國防部長佩里和財政部長魯賓等人，涵概民主、共和兩黨，可謂粒粒巨星。難怪中方格外重視。

相關資料

2007年10月18日至20日，在位於美國白宮附近的海亞當斯飯店裡，中美第二軌道高層對話（簡稱“二軌”高層對話）成功舉辦。兩國政府官員和智庫學者就當前中美熱點議題進行了廣泛探討。2007年是中美第二次舉行“二軌”高層對話，這種機制正在作為一種新的外交平台，為增進國與國之間的互信與合作發揮著積極作用。

禮遇有加的民間渠道

中美“二軌”高層對話是由美國前國務卿基辛格發起的。2006年10月，以基辛格為首的美國退休高官團隊在北京出席了兩國之間的首次“二軌”高層對話。當時，美方的來訪陣容頗為強大，其中有美國前國務卿舒爾茨、前國防部長佩里、前財政部長魯賓，以及有“中國通”之稱的美國前駐華大使芮效儉等人。外界評論說，這次對話顯然是美國總統歐巴馬上任後首度訪華的一次預熱。

實際上，中美“二軌”高層對話是“二軌外交”的一種形式。所謂“二軌外交”，是一種特殊的非官方外交。如果把政府間的官方渠道定義為“第一軌外交”，那么“二軌外交”則是一種民間渠道的外交，往往通過包括學者、退休官員、公眾人物、社會活動家等在內的非官方人物和非政府組織等渠道進行交流。通過民間友好往來加強相互信任，待政治氛圍成熟後，再進一步將民間成果和經驗向官方外交的軌道轉化，從而推動真正影響大局的“一軌外交”的順利進行。

相對“一軌”的官方會面，“二軌”會晤所享受的待遇似乎也高得多。2006年中美首次“二軌”對話期間，溫家寶總理親自會見了美方代表。會面時，溫總理不僅用英文和美國來賓逐一打招呼，還引述李白的詩句“卻顧所來徑，蒼蒼橫翠微”來回顧中美關係。會面後，溫總理出門送客時，還撐起一把傘為基辛格遮雨，可謂禮待有加。而2007年的第二次“二軌”對話，美方也對中方代表團極為重視，美國國務卿希拉蕊10月18日中午在美國國務院宴請中方代表團成員，美國國防部長蓋茨和財政部長蓋特納也先後會面了代表團成員。

“二軌外交”有利有弊

隨著全球化進程的加快，“二軌外交”對於國與國之間的關係所產生的影響已經越來越不容小覷。“二軌”的非官方色彩，使得它更具有靈活性，在交流過程中進可攻退可守，從各方的反應中掌握更多的信息，以供決策者進行判斷。在貫徹國家對外方針方面，這種形式還能夠做到官方不便做的事情，起到官方渠道難以起到的作用。

通過直接交流，各國學者和精英階層之間培養出一種良好的私人關係。有專家認為，它最大的作用不在於其對政府出台政策的影響，而在於雙方了解彼此的觀念和深入建立私交等。

從事“二軌外交”的主體雖然多為民間和個人，卻是在整個國家、民族的廣闊視野里發揮作用。同時又可以避免純民間交往中常會出現的偏執情緒，有助於雙方了解彼此的觀念和深入建立私交等。

打個比方來說，因主演電影《冬季戀歌》而紅遍日本的韓國影星裴勇俊就可以說是韓國對日最好的“民間大使”。他給日本帶去了一股強勁的“韓流”，日本民眾對韓國社會文化的興趣也隨之大增，紛紛去韓國實地旅遊。這不僅為韓國帶來了可觀的經濟效益，更重要的是，韓日兩國的民間感情直線上升。

不過有專家認為，“二軌外交”並非靈丹妙藥，它也存在某些缺陷。在多數情況下，它所開展的活動並不能向人們所期待的那樣走在各國政府部門的決策之前，甚至有時會落在政府之後。畢竟，真正解決問題最終還是要靠政府。