中華民國政治制度

中華民國時期政權組織形式先後實行過總統制、責任內閣制、君主制、執政制、大元帥制、委員會制、五院制等各種政體。

基本介紹

• 中文名：中華民國政治制度
• 類別：政治制度
• 時間：1912～1949
• 闡述：中華民國實行的政治制度

基本信息

發展歷程

1912～1949年，中華民國的政治制度複雜多變，先後經歷了南京臨時政府、北洋軍閥統治和中國國民黨統治 3個時期。雖然在大部分時間裡，民國形式上採用資產階級民主共和制，但實際上除個別短暫時期外，長期實行的是專制獨裁制度。

政府體制

政府體制及其演變中華民國時期政權組織形式先後實行過總統制、責任內閣制、君主制、執政制、大元帥制、委員會制、五院制等各種政體，但並未改變專制獨裁的實質。

影響

南京臨時政府時期（1912年1～4月）1911年辛亥革命導致清王朝統治的崩潰。1912年1月1日，南京臨時政府成立，宣告延續了2000多年的封建帝制的覆滅。南京臨時政府實行資產階級民主共和制，按照資產階級的分權理論，建立起以美國總統制為模式的、不完全的三權分立體制。孫中山擔任臨時大總統，黎元洪為副總統。臨時大總統是國家元首和政府首腦，行政各部直接對總統負責(見彩圖)。 1月28日成立臨時參議院，執行議會職權。南京臨時政府在短短的3個月時間內，制定和頒布了《中華民國臨時約法》和一系列有利於資產階級民主共和制度的政策、法令。由於資產階級同帝國主義和封建勢力妥協，2月13日孫中山被迫向臨時參議院提出辭職，讓位於袁世凱。4月1日，孫中山正式退職，4月5日臨時參議院被迫議決臨時政府遷往北京。

北洋軍閥

統北洋軍閥統治時期（1912年4月～1928年6月）以袁世凱為首的北洋軍閥竊據政權後，中華民國的政治制度由資產階級民主共和制逐步向封建軍閥制度演變。其政府體制的演變可分為3個小階段。

專制制度

1912年4月～1916年6月。這是袁世凱執政，北洋軍閥專制制度確立的時期。1912年4月,臨時政府遷到北京，根據《臨時約法》的規定，由總統制改行責任內閣制，臨時大總統代表臨時政府，總攬政務，公布法律；國務總理為政府首腦，並與各部總長組成內閣作為行政中樞，通過國務會議處理政務，輔佐臨時大總統；參議院為最高立法機關並有制約臨時大總統和內閣的權力。但袁世凱獨攬大權，使責任內閣名存實亡，後又下令解散取代臨時參議院的國會，實行獨裁。1914年5月1日，袁世凱公布<中華民國約法>，廢止《臨時約法》，以法律形式肯定其獨裁統治。根據“新約法”，政府改行總統制，廢除國務總理，行政各部門直隸於大總統，總統府內設政事堂，由國務卿協助大總統處理政務。1915年12月12日，袁世凱宣布恢復帝制，改民國五年(1916)為洪憲元年（見彩圖）。 1916年1月，成立洪憲帝制政府，總統府改為新華宮。在舉國反對下，袁世凱被迫於3月22日宣布取消帝制，隨後恢復責任內閣制，由段祺瑞出任國務總理。

責任內閣

②1916年 6月～1924年11月。這是北洋政府保留責任內閣制之名，行封建軍閥專制之實階段，資產階級民主共和制名存實亡。1916年6月6日袁世凱死後，北京政府宣布承認《臨時約法》，實行責任內閣制，黎元洪繼任大總統，馮國璋任副總統，段祺瑞任國務總理。段祺瑞依仗皖系軍閥實力，掌握著政府的實權。1917年7月，張勛藉口調停“府院之爭”，製造了12天的清帝復辟。張勛復辟失敗後，馮國璋繼任總統，段祺瑞任國務總理。在直、皖軍閥的控制下，北京政府無意恢復資產階級的民主共和制，致使孫中山帶領一部分國會議員南下廣州，另組南方政府，形成南北對峙局面。1918年10月，段祺瑞操縱“安福國會”選舉徐世昌為大總統，實行責任內閣制。1922年6月，曹錕、吳佩孚以恢復舊國會名義,逼徐世昌下台，黎元洪復任總統。1923年10月，曹錕賄買國會議員選舉自己任總統。這期間，北洋政府在體制上無大變化，實際上由軍閥操縱政府。隨著各派軍閥勢力的消長，總統、總理不斷變更。其間，孫中山為了反對北洋軍閥的統治，在廣州曾先後設立過軍政府、中華民國政府、大元帥府，分別實行元首獨裁制、總裁合議制以及總統制等組織形式，直至1925年7月1日國民政府成立為止。

③1924年12月～1928年 6月。這是北洋政府取消資產階級民主共和制的形式，實行軍事獨裁階段。1924年10月，馮玉祥與張作霖聯合推翻曹錕、吳佩孚的賄選政府,並於同年11月24日推出段祺瑞,組織中華民國臨時執政府。執政制是集總統、總理、國會三者為一的獨裁體制,臨時執政直接領導國務院管理政府各部,並主持召開國務會議。但段祺瑞已失去軍事上的優勢，北京臨時執政府事實上處於馮玉祥、張作霖等軍閥勢力的控制之下。雖然1925年12月段祺瑞宣布實行責任內閣，恢復國務院並設國務總理，但不設國會，事實上政府體制並無實質變化。1926年 4月20日，段祺瑞因遭各方力量的反對被迫下野,執政府遂告結束。此後,奉系軍閥張作霖掌握中央政權，於1927年6月18日組織北京軍政府,自立為大元帥，實行直接的軍事獨裁。軍政府下設國務院及行政 8個部。國務總理、各部總長均由大元帥任免。1928年 6月，奉系軍閥被南京國民政府軍隊擊敗，北京軍政府宣告結束。

中國國民黨統治時期（1925年7月～1949年9月）分為早期國民政府與五院制國民政府兩大階段。

①1925年7月～1928年10月,早期國民政府階段。中國國民黨稱這一時期為軍政時期。早期國民政府起源於孫中山在廣州建立的南方政權。1925年7月1日國民政府於廣州正式成立，1927年元旦遷至武漢。廣州國民政府和武漢國民政府是國共合作的產物。這一時期，國民政府實行委員合議制,由國民政府委員會負實際責任,委員會下設政府各部。1927年 4月12日與 7月15日蔣介石、汪精衛先後發動反革命政變，國民黨的新軍閥代替舊軍閥，走上了獨裁統治的道路。

②1928年10月～1948年5月。這一時期,國民政府依照國民黨中央執行委員會通過試行的五院制國民政府組織法，實施五院制。國民黨稱這一時期為訓政時期。從1930年11月24日至1943年，五院制國民政府組織法共經 9次修改。重大的變化主要是國民政府主席與行政院長職權的更動。五院制國民政府時期，由國民黨實行一黨專制。它通過中央執行委員會政治委員會（簡稱中政會）控制國民政府。1937年 7月抗日戰爭爆發，11月國民政府遷都重慶。國民黨利用抗戰非常時期，強化一黨專政。1939年1月,正式成立國防最高委員會，取代了國民黨的中政會，成為全國最高政治指導與國防決策的機構，是黨、政、軍的最高權力機關。蔣介石兼任國民黨總裁、國防最高委員會委員長、行政院院長、國民政府主席，實行高度的集權統治。

抗日戰爭勝利後，1946年5月國民政府還都南京。6月,蔣介石發動全面內戰。1947年1月1日,國民政府公布制憲國民大會通過的<中華民國憲法>。同年 4月18日蔣介石宣布改組政府，吸收青年黨、民主社會黨及“社會賢達”參加政府,開始由訓政向憲政過渡。1948年3月29日召開行憲國民大會。同年5月,以蔣介石為總統、李宗仁為副總統的“行憲”政府成立，宣稱開始憲政時期，國民政府隨之撤銷。“行憲”政府體制確定為總統制，並頒布《動員勘亂時期臨時條款》，擴大總統許可權，同時保留五院制，使蔣介石的獨裁統治“合法”化。1949年10月1日，中華人民共和國建立，結束了中國國民黨對中國大陸的統治。

立法機關及其演變（含民意機構）中華民國時期，在資產階級民主制的形式下，先後出現過各種各樣的立法機關或民意機構，但基本上有名無實，或者成為軍閥爭權奪利的工具。

南京臨時政府時期南京臨時政府建立後,1912年1月28日由各省都督選派代表成立臨時參議會作為最高立法機關，並選舉了正、副議長及全院委員會委員長。同年 3月，臨時參議會完成《中華民國臨時約法》的制定。孫中山讓位於袁世凱後，臨時參議院於1912年 4月29日遷往北京正式開院。

北洋軍閥統治時期1912年 8～10月北京臨時參議會陸續公布了《國會組織法》、《參議院議員選舉法》、《眾議院議員選舉法》等法規。1913年4月8日中華民國第一屆國會正式成立，北京臨時參議會解散。第一屆國會採用參、眾兩院制，由274名參議員和596名眾議員組成，國會成立後即著手制定憲法。1913年11月 4日，袁世凱藉口國民黨發動二次革命，下令解散國民黨，取消438名國民黨籍議員的議員資格，使國會不足法定人數而陷於癱瘓。1914年1月，袁世凱又下令停止國會議員職務，實際上解散了第一屆國會。同年 3月，袁世凱控制的約法會議開幕。會議制定了《中華民國約法》。依據“新約法”，在國家立法機關產生前，由袁世凱控制的諮詢機關──參政院代行立法機關的職權。袁世凱炮製的洪憲帝制破滅後,1916年8月1日國會在北京恢復，又稱為國會第二期常會。1917年6月12日,張勛借調停“府院之爭”，逼迫黎元洪下令解散國會。隨著南北對峙局面的出現，北方於1918年 8月12日在皖系軍閥操縱下組成新國會，並自稱為第二屆國會，史稱安福國會。國會選舉徐世昌為大總統，並於1919年 8月議決了《中華民國憲法草案》。1920年直皖之戰,皖系大敗，8月新國會垮台。此後,徐世昌曾下令進行新的國會選舉,但這屆被稱“新新國會”的國會還未正式成立，便告流產。1922年8月在曹錕、吳佩孚的操縱下,再次恢復被解散的第一屆國會，稱為國會第三期常會，史稱豬仔國會。1923年10月，國會選舉曹錕為大總統，公布《中華民國憲法》。1924年11月曹錕宣告退位，段祺瑞就任臨時執政，國會無形中消失。此後,北洋政府未再設立國會,立法職權由軍閥控制的“善後會議”，“臨時參政院”等行使。南方在國會第二期常會被解散以後,部分議員於1917年8月25日在廣州召集國會非常會議，擁護孫中山進行護法運動。1918年6月12日宣告繼續第二期常會，9月宣告為正式國會。1920年7月國會遷到雲南昆明，9月又遷到四川重慶、內江，1921年重新聚集於廣州，召開非常國會兩院聯合會。1922年6月，陳炯明叛變，非常國會終止。

國民黨統治時期1925年7月1日國民政府成立以後，根據孫中山“黨治”的主張，國家的立法權由國民黨中央掌握。1925年 6月國民黨中央決議，在中國國民黨中央執行委員會中設立政治委員會，政治方針由政治委員會決定，以政府名義執行。1928年10月，國民黨中央常務會議通過的《訓政綱領》規定，政治會議指導和監督國民政府的重大國務活動，並負有議決、修正與解釋國民政府組織法的權力。同年12月成立的立法院，名義上為國民政府最高立法機關，但不掌握立法全權，對行政制約力很小，實際上與其他 4院同為 5個分工不同的政府辦事機構。1938年 4月國民政府還設立了國民參政會,作為國民政府諮詢性的民意機構，參政員由國民黨政府聘請。每半年開會一次，會期初為10日，後改為兩星期。1948年3月，國民參政會正式撤銷。1946年11～12月,國民黨政府不顧中國共產黨和各民主黨派以及無黨派民主人士的反對和抵制,召開了制憲國民大會。12月25日,大會通過了《中華民國憲法》。1948年3～5月，國民黨政府召開行憲國民大會。

司法系統及其演變南京臨時政府的司法權，根據《臨時政府組織大綱》的規定，置於大總統所轄的行政系統之下，1912年 3月11日《臨時約法》公布之後，法院被規定為獨立的權力機構從行政部門分離出來。但當時的司法系統沒有什麼改變，仍舊沿用清代的舊法、舊制,如3月11日公布的《臨時大總統宣告暫行授用前清法律及暫行新刑律令》和 3月10日公布的《暫時新刑律》、《暫行法院編制法》，只是宣告清代法律中同民國相牴觸的各種條例失效。這一時期司法制度的特點是：①行政訴訟獨立；②審判機關採用四級三審制。中央司法機關，大理院為最高審判機關，並配以獨立行使職權的總檢察廳，在某些省高等審判廳內也設大理分院與總檢察分廳。1914年成立平政院，專門受理行政訴訟案件。平政院設定過肅政廳,主要是執行對官吏的糾彈,使平政院具有行政訴訟與彈劾兩種職權。地方司法機關分省、縣二級。省級司法機關是高等審判廳與高等檢察廳並設，各省因地方遼闊或其特殊情況，可在高等審判廳所管轄的地方審判廳內設定高等審判分廳;1914年9月後高等檢察廳除設分廳外，還增設高等分庭和高等審判分庭檢察官。縣級司法機關分為兩種：①普通司法機關。設地方審判廳、地方檢察廳；初級審判廳、初級檢察廳。1914年 4月，廢除初級審判廳、檢察廳，歸地方審判廳，另設簡易或地方分庭。②兼理司法機關。指司法事務由縣行政長官兼理而不另設普通法院。

國民政府初期司法制度沿襲北洋政府舊制，大理院為最高審判機關，1927年12月24日後改大理院為最高法院。司法審判仍實行四級三審制。行政訴訟由1925年 8月1日設立的督察院受理。1928年五院制政府成立後,司法院成為國民政府最高司法機關，負責掌理司法審判、司法行政、官吏懲戒及行政審判，並有解釋法令、變更判例之權。1932年10月國民政府公布的法院組織法，改四級三審制為三級三審制，分地方法院、高等法院與最高法院三級。1932年設立行政法院專門受理行政訴訟。