中國土地制度的反思與變革——基於公法的視角

論文摘要

當下中國是一個矛盾多發期,但源自土地領域的矛盾似乎尤為激烈和廣泛,由此也導致了各種社會關係的緊張。本論文試圖回答“為什麼中國土地領域中的矛盾和社會衝突越來越多,越來越激烈”這一問題。從直觀上來說,徵收權被一些地方政府濫用似乎是最合適的答案,但如果透過紛繁複雜的表象,人們就會發現,各種矛盾的發生往往與土地產權的模糊不清、不平等,土地管理的失范(越位或缺位)有關。從公法視角探尋中國土地產權和土地管理制度中存在的問題,並以此為基礎揭示隱藏在中國土地制度種種亂象背後的秘密正是本論文的核心任務。雖然今天的中國人對中國共產黨不同時期的土地政策非常了解,但對以下所有權-使用權譜系變化卻似乎十分陌生：即在不同的“集體化”或者“被集體化”階段——初級社、高級社、人民公社以及後人民公社時代,農村的土地產權制度是如何從“私有私用”,到“私有共用”,到“按份共有共用”再發展到“抽象公有公用”的。城市土地如何一步步“被國有化”以及如何理解和解釋這種土地國有化,似乎也很少引起人們的關注。正文的第一部分梳理了1921年《中國共產黨宣言》公布以來中國土地產權領域所發生的重要制度變遷。通過使用“權利-義務”和“意識形態-社會現實”兩個分析框架,我們既可以看到過去90年間中國土地產權在法律層面上所發生的變化,也可以找到中國土地產權制度發生如此多變的原因。頻繁變換的歷史並非是土地矛盾和衝突產生的惟一原因,現行憲法和法律所建立的特殊土地產權制度也難辭其咎。正文的第二部分將從中國現行憲法第10條的規定出發,分析現行法律體系所建立的“國有土地”與“集體土地”兩種土地產權制度。在這一部分中,我將著重從“權利-義務”這一框架探究那些被現有研究遺忘或者遮蔽的問題,並揭示土地產權制度內部所存在的緊張與衝突,以及某些違背法學常識的結論之所以長期被視為真理的秘密。人們將會看到,中國現行的憲法和法律非但沒有清晰界定兩種土地產權制度的關係,也沒有明確回答“何為農民集體”,“何為農民集體所有土地”,“何為城市”,“何為國家”,“何為土地國家所有”以及“誰能代表國家”等等問題。現行憲法還在“土地國有化”和“土地城市化”之間建立了一種錯誤的聯繫,這導致中國大陸走上了公民土地權利受損,城市無序擴張的畸形發展道路。土地管理領域中存在的問題也不容忽視。1998年以後中國大陸建立了號稱“世界上最嚴格的土地管理制度”,並希望籍此制度實現耕地保護、國有土地資本化和城市化之間的平衡。然而,耕地流失帶來的恐懼遮蔽了人們的雙眼,國有土地資本化帶來的欣喜迷離了人們的視線。制度決策者希望在相互衝突的目標之間找到平衡,卻沒有對已經變化了的中央與地方關係保持必要的敏感,也沒有認真對待計畫經濟向市場經濟轉軌所帶來的巨大挑戰,而是輕易地動用了國家作為土地管理者的權力來維護國家作為國有土地所有權人的利益。所以不但無法實現制度設計之初的目標,也讓整個社會付出了沉重的代價。探討這種缺陷及其帶來的問題正是第三部分需要解決的問題。另外,系統評價過去90年間中國土地領域所發生的種種制度變遷也是本部分的重要任務之一。如何能在錯綜複雜的“地權迷宮”中找到出路?論文的最後一個部分將在立憲主義精神的指引下,通過“權利.義務”這一分析框架,繪製一幅中國土地產權制度和土地管理制度的“改革路線圖”。這幅“路線圖”以堅持社會主義市場經濟道路為坐標,從建立平等的土地產權制度的改革開始,通過建立統一的土地市場,完善土地規劃與用途管制制度,督促政府克制行使徵收徵用權以及加強公共參與等五個步驟最終繪製完成。僅僅滿足於坐而論道是一種不負責任的表現,我們還必須尋找行而有效的辦法。在具體的制度變遷路徑方面,本文認為,應當允許地方在符合自由民主理念的前提下,制定和實施“違憲但有效”的地方性法規,這不僅是因為地方差異巨大的中國正處於改革和發展階段,更是因為地方民眾(可以通過其代表)才是地方事務最終決定者。在論文的最後一個部分,我將藉助加拿大的“但書條款”模式來反思“良性違憲論”,進而從“憲政對話”的視角對制度變遷與法律秩序(特別是憲法秩序)之間的關係進行重新梳理和論證。通過這種理論的建構,我希望為中國土地制度乃至整個法律制度的變革實踐提供一套新的話語,並以這套話語為基礎,緩解制度變遷與法律秩序之間的內在緊張和焦慮。

中國土地制度的反思與變革——基於公法的視角

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