《中共中央、國務院關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》是為充分保障農民土地承包權益，進一步完善農村土地承包經營制度，推進實施鄉村振興戰略而發布的意見。
2019年11月，《中共中央、國務院關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》由中共中央、國務院發布實施。
2019年12月2日，《中共中央國務院關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》單行本，已由人民出版社出版，即日起在全國新華書店發行。
基本介紹
意見全文,內容解讀,意見解讀,
意見全文
黨的十九大提出，保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年。為充分保障農民土地承包權益，進一步完善農村土地承包經營制度，推進實施鄉村振興戰略，現就保持農村土地（指承包耕地）承包關係穩定並長久不變（以下簡稱“長久不變”）提出如下意見。
一、重要意義
自實行家庭承包經營以來，黨中央、國務院一直堅持穩定農村土地承包關係的方針政策，先後兩次延長承包期限，不斷健全相關制度體系，依法維護農民承包土地的各項權利。在中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期，黨中央提出保持土地承包關係穩定並長久不變，是對黨的農村土地政策的繼承和發展，意義重大、影響深遠。
（一）實行“長久不變”有利於鞏固和完善農村基本經營制度。在農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是改革開放的重大成果，是農村基本經營制度。這一制度符合我國國情和農業生產特點，具有廣泛適應性和強大生命力。承包關係穩定，有利於增強農民發展生產的信心、保障農村長治久安。實行“長久不變”，順應了農民願望，將為鞏固農村基本經營制度奠定更為堅實基礎，展現持久制度活力。
（二）實行“長久不變”有利於促進中國特色現代農業發展。土地承包關係是農村生產關係的集中體現，需要適應生產力發展的要求不斷鞏固完善。改革開放初期實行家庭聯產承包制，成功解決了億萬農民的溫飽問題。隨著工業化、城鎮化發展和農村勞動力大量轉移，農業物質裝備水平大幅提升，農業經營規模擴大成為可能。實行“長久不變”，促進形成農村土地“三權”分置格局，穩定承包權，維護廣大農戶的承包權益，放活經營權，發揮新型農業經營主體引領作用，有利於實現小農戶和現代農業發展有機銜接，有利於發展多種形式適度規模經營，推進中國特色農業現代化。
（三）實行“長久不變”有利於推動實施鄉村振興戰略。當前，我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出。實施鄉村振興戰略是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。改革是鄉村全面振興的法寶。推動鄉村全面振興，必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，強化制度性供給。實行“長久不變”，完善承包經營制度，有利於強化農戶土地承包權益保護，有利於推進農村土地資源最佳化配置，有利於激活主體、激活要素、激活市場，為實現鄉村振興提供更加有力的制度保障。
（四）實行“長久不變”有利於保持農村社會和諧穩定。土地問題貫穿農村改革全過程，涉及億萬農民切身利益，平衡好各方土地權益，是黨的執政能力和國家治理水平的重要體現。實行“長久不變”，進一步明晰集體與農戶、農戶與農戶、農戶與新型農業經營主體之間在承包土地上的權利義務關係，有利於發揮社會主義集體經濟的優越性，通過起點公平、機會公平，合理調節利益關係，消除土地糾紛隱患，促進社會公平正義，進一步鞏固黨在農村的執政基礎。
二、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，緊扣處理好農民和土地關係這一主線，堅持農戶家庭承包經營，堅持承包關係長久穩定，賦予農民更加充分而有保障的土地權利，鞏固和完善農村基本經營制度，為提高農業農村現代化水平、推動鄉村全面振興、保持社會和諧穩定奠定製度基礎。
（二）基本原則
——穩定基本經營制度。堅持農村土地農民集體所有，確保集體經濟組織成員平等享有土地權益，不斷探索具體實現形式，不搞土地私有化；堅持家庭承包經營基礎性地位，不論經營權如何流轉，不論新型農業經營主體如何發展，都不能動搖農民家庭土地承包地位、侵害農民承包權益。
——尊重農民主體地位。尊重農民意願，把選擇權交給農民，依靠農民解決好自己最關心最現實的利益問題；尊重農民首創精神，充分發揮其主動性和創造性，凝聚廣大農民智慧和力量，破解改革創新中的難題；加強示範引導，允許農民集體在法律政策範圍內通過民主協商自主調節利益關係。
——推進農業農村現代化。順應新形勢完善生產關係，立足建設現代農業、實現鄉村振興，引導土地經營權有序流轉，提高土地資源利用效率，形成多種形式農業適度規模經營，既解決好農業問題也解決好農民問題，既重視新型農業經營主體也不忽視普通農戶，走出一條中國特色社會主義鄉村振興道路。
——維護農村社會穩定。以農村社會穩定為前提，穩慎有序實施，尊重歷史、照顧現實、前後銜接、平穩過渡，不搞強迫命令；從各地實際出發，統籌考慮、綜合平衡、因地制宜、分類施策，不搞一刀切；保持歷史耐心，循序漸進、步步為營，既解決好當前矛盾又為未來留有空間。
三、準確把握“長久不變”政策內涵
（一）保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變。農村土地集體所有、家庭承包經營的基本制度有利於調動集體和農民積極性，對保障國家糧食安全和農產品有效供給具有重要作用，必須毫不動搖地長久堅持，確保農民集體有效行使集體土地所有權、集體成員平等享有土地承包權。要從我國經濟社會發展階段和各地發展不平衡的實際出發，積極探索和不斷豐富集體所有、家庭承包經營的具體實現形式，不斷推進農村基本經營制度完善和發展。
（二）保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變。家庭經營在農業生產經營中居於基礎性地位，要長久保障和實現農戶依法承包集體土地的基本權利。農村集體經濟組織成員有權依法承包集體土地，任何組織和個人都不能剝奪和非法限制。同時，要根據時代發展需要，不斷強化對土地承包權的物權保護，依法保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包土地的經營權抵押、擔保權利，不斷賦予其更加完善的權能。
四、穩妥推進“長久不變”實施
（一）穩定土地承包關係。第二輪土地承包到期後應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。對少數存在承包地因自然災害毀損等特殊情形且民眾普遍要求調地的村組，屆時可按照大穩定、小調整的原則，由農民集體民主協商，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，並報鄉（鎮）政府和縣級政府農業等行政主管部門批准，可在個別農戶間作適當調整，但要依法依規從嚴掌握。
（二）第二輪土地承包到期後再延長三十年。土地承包期再延長三十年，使農村土地承包關係從第一輪承包開始保持穩定長達七十五年，是實行“長久不變”的重大舉措。現有承包地在第二輪土地承包到期後由農戶繼續承包，承包期再延長三十年，以各地第二輪土地承包到期為起點計算。以承包地確權登記頒證為基礎，已頒發的土地承包權利證書，在新的承包期繼續有效且不變不換，證書記載的承包期限屆時作統一變更。對個別調地的，在契約、登記簿和證書上作相應變更處理。
（三）繼續提倡“增人不增地、減人不減地”。為避免承包地的頻繁變動，防止耕地經營規模不斷細分，進入新的承包期後，因承包方家庭人口增加、缺地少地導致生活困難的，要幫助其提高就業技能，提供就業服務，做好社會保障工作。因家庭成員全部死亡而導致承包方消亡的，發包方應當依法收回承包地，另行發包。通過家庭承包取得土地承包權的，承包方應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承。
（四）建立健全土地承包權依法自願有償轉讓機制。維護進城農戶土地承包權益，現階段不得以退出土地承包權作為農戶進城落戶的條件。對承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自願有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包權或將承包地退還集體經濟組織，也可鼓勵其多種形式流轉承包地經營權。對長期棄耕拋荒承包地的，發包方可以依法採取措施防止和糾正棄耕拋荒行為。
五、切實做好“長久不變”基礎工作
（一）做好承包地確權登記頒證工作。承包地確權登記頒證是穩定農村土地承包關係的重大舉措，也是落實“長久不變”的重要前提和基本依據。在2018年年底前基本完成確權登記頒證工作的基礎上，繼續做好收尾工作、化解遺留問題，健全承包契約取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度，並做好與不動產統一登記工作的銜接，賦予農民更有保障的土地承包權益，為實行“長久不變”奠定堅實基礎。
（二）完善落實農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置政策體系。不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，充分發揮所有權、承包權、經營權的各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。深入研究農民集體和承包農戶在承包地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關係等問題，充分維護農戶承包地的各項權能。完善土地經營權流轉市場，健全土地流轉規範管理制度，探索更多放活土地經營權的有效途徑。
（三）健全農村土地承包相關法律政策。按照黨中央確定的政策，抓緊修改相關法律，建立健全實行“長久不變”、維護農戶土地承包權益等方面的制度體系。在第二輪土地承包到期前，中央農辦、農業農村部等部門應研究出台配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期後延包的具體辦法，確保政策銜接、平穩過渡。
（四）高度重視政策宣傳引導工作。各地區各有關部門要加大宣傳力度，各新聞媒體要積極發揮作用，做好“長久不變”政策解讀和業務培訓，及時、充分、有針對性地發布信息，使廣大農民和基層幹部民眾全面準確了解黨和國家的農村土地承包政策。密切關注政策落實中出現的新情況新問題，積極應對、妥善處理，重大問題要及時報告。
各省（自治區、直轄市）黨委和政府要充分認識實行“長久不變”的重要性、系統性、長期性，按照黨中央、國務院要求，切實加強領導，落實工作責任，研究解決實行“長久不變”的重點難點問題，保障“長久不變”和第二輪土地承包到期後再延長三十年政策在本地順利實施。實行縣級黨委和政府負責制，縣級要針對具體問題制定工作方案，結合本地實際周密組織實施，確保“長久不變”政策落實、承包延期平穩過渡，保持農村社會和諧穩定。各有關部門要按照職責分工，主動支持配合，形成工作合力，健全齊抓共管的工作機制，維護好、實現好農民承包土地的各項權利，保證農村長治久安。
內容解讀
按照黨的十九大提出的“保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年”的要求，為充分保障農民土地承包權益，進一步完善農村土地承包經營制度，推進實施鄉村振興戰略，中共中央、國務院就保持農村土地承包關係穩定並長久不變提出意見。
《意見》強調，自實行家庭承包經營以來，黨中央、國務院一直堅持穩定農村土地承包關係的方針政策，先後兩次延長承包期限，不斷健全相關制度體系，依法維護農民承包土地的各項權利。在中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期，黨中央提出保持土地承包關係穩定並長久不變，是對黨的農村土地政策的繼承和發展，有利於鞏固和完善農村基本經營制度，有利於促進中國特色現代農業發展，有利於推動實施鄉村振興戰略，有利於保持農村社會和諧穩定。
要緊扣處理好農民和土地關係這一主線，穩定基本經營制度，堅持農村土地農民集體所有，確保集體經濟組織成員平等享有土地權益，不斷探索具體實現形式，不搞土地私有化；堅持家庭承包經營基礎性地位，尊重農民主體地位，推進農業農村現代化，維護農村社會穩定。
《意見》指出，要準確把握“長久不變”政策內涵，保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變，保持農戶承包地穩定。
要穩妥推進“長久不變”實施，穩定土地承包關係，第二輪土地承包到期後再延長三十年，使農村土地承包關係從第一輪承包開始保持穩定長達七十五年。繼續提倡“增人不增地、減人不減地”，建立健全土地承包權依法自願有償轉讓機制。
要切實做好“長久不變”基礎工作，做好承包地確權登記頒證工作，完善落實農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置政策體系，健全農村土地承包相關法律政策。
各省（自治區、直轄市）黨委和政府要充分認識實行“長久不變”的重要性、系統性、長期性，按照黨中央、國務院要求，切實加強領導，落實工作責任，保障“長久不變”和第二輪土地承包到期後再延長三十年政策在本地順利實施。
意見解讀
《意見》明確了長久不變的政策內涵，歸納起來就是“兩不變、一穩定”，即保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變，保持農戶承包地穩定。
《意見》的發布，意義重大、影響深遠。韓長賦說，《意見》是關於農村土地政策的重大宣示，是“一不動百不搖”的重要制度設計。長期穩定土地承包關係，充分保障農民的土地承包權益，完善農村土地承包經營制度，既有利於增強農民發展生產的信心，給他們吃下“定心丸”，又有利於促進農村土地流轉，發展適度規模經營，還有利於保障農村長治久安。
延長承包：不得將承包地打亂重分
土地是農民最大的財富。韓長賦說，40多年來，我國有兩次重大的土地制度創新，第一次是從改革開放之初，實行家庭聯產承包責任制，實際上是土地集體所有權和家庭承包經營權“兩權分離”；第二次是黨的十八大之後，實行土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”。這兩次創新始終堅持土地集體所有和家庭承包經營，是一脈相承的。進入新時代，黨中央提出保持土地承包關係穩定並長久不變，是對黨的農村土地政策的繼承和發展。
我國有15億多畝的農村承包地，涉及近2億農戶。據介紹，二輪承包是從1993年開始，到1999年基本完成。如果按照承包期30年計算，從2023年開始，二輪承包就開始大批到期，也就要開始土地延包。因為各地情況並不完全相同，每個地方承包起始時間不完全一樣。今明兩年，已經有少部分農村地區開始延包。全國來看，延包的高峰期集中在2026年到2028年。
土地如何延包事關億萬農民的切身利益。韓長賦說，中央政策明確，農村集體經濟組織成員有權依法承包集體土地，任何組織和個人都不能剝奪和非法限制。保持農戶承包地穩定，農民家庭是土地承包經營的法定主體，發包方及其他經濟組織或個人不得違法調整其承包地。第二輪土地承包到期後應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。延包的起點以各地第二輪土地承包到期開始計算，承包期還是30年。
目前，土地延包主要有三方面工作。一是把證書發到農民手中。從2014年起，農業農村部開始推進承包地確權登記頒證，目前發證率超過94%。下一步要做到應發盡發，把現在農戶的承包地明確下來。二是健全配套法律政策。按照新修訂的農村土地承包法，抓緊修改完善《土地經營權流轉管理辦法》等相關配套法律法規和政策措施。三是開展延包試點。在先期到期的縣開展第二輪土地承包到期後的延包試點。在延包大面積操作實行之前，中央及有關部門還會出台指導意見。
農民進城：把承包地選擇權交給農民
通過承包地確權登記，全國累計精準測量了11億個地塊，清理了2億多農戶的檔案資料。可以說，摸清了家底，解決了長期以來農村土地四至不清、面積不準、權屬不明等問題。在確權登記基礎上，各地給農民發放了承包權證。同時，確權登記頒證在村里公開，在政府主管部門登記、錄入。這強化了對農民土地承包經營權的物權保護，農民拿到了證書會更踏實，可以放心地流轉土地經營權，也可以開展土地經營權的抵押和擔保。
很多人有疑問，已經拿到的證書到下一輪承包還有沒有效？“本輪確權登記頒證工作實際上為將要開展的新一輪延包打下了基礎，將來的延包工作要以這一次承包地確權登記頒證為基礎。”韓長賦說，《意見》明確，已頒發的土地承包權利證書，在新的承包期繼續有效，且不變不換。因此，之前取得的土地承包權證是有效的。當然，有個技術問題，證書記載的承包期限，到延包時再做統一變更。
隨著城鎮化的加快推進，目前全國進城務工經商的農民大約2.88億人，其中舉家進城務工經商的有3000多萬戶。所以，有的村里存在“空心村”現象。其中，相當一部分農民在城裡落戶了，但是多數過年過節時還回村里。總體來看，舉家進城落戶的農戶越來越多。
那么，進城農戶的承包地怎么處置？韓長賦說，現階段不得以退出土地承包權作為農戶進城落戶的條件。對進城落戶的農民，如果農民願意，可以在自願有償的情況下，將承包地退還給集體，或者在集體成員內轉讓承包權。如果農民不願意，就要保留承包權，允許其通過流轉經營權或者通過代耕託管來實現土地收益。
“對進城農戶是否放棄承包地，要尊重農民的意願，不能搞強迫命令。在土地問題上要有足夠的歷史耐心，不要急於收回農民的承包地。要尊重農民的意願和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇，而不是代替農民選擇。”韓長賦說。
新型經營主體：確保流轉土地預期穩定
二輪承包以來，由於人口的增減和自然災害等一系列原因，一些農戶存在無地或者少地的狀況。據各地初步調查，大體上這部分農戶占總農戶的0.94%。《意見》規定，第二輪承包到期後，應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，現有承包地在二輪承包期期滿以後由農戶繼續承包，有自然災害損毀等特殊情形時，可按照大穩定、小調整的原則，按照法定程式可以在個別農戶間做適當調整，但是要依法依規、從嚴掌握。
那么，無地少地農戶怎么辦？韓長賦說，一方面，有條件的地方可以通過集體預留的機動地（不超過5%）、新開墾的耕地、原承包戶依法自願交回的耕地、承包農戶消亡後依法收回的耕地來解決；另一方面，可以幫助他們通過流轉土地經營權來耕種土地，也可以流轉其他進城務工農民的土地，從事農業生產經營。
另一個熱點問題是，二輪承包即將到期，流轉土地是否受影響？據介紹，到2018年底，全國有5.39億畝耕地在不同主體間進行流轉。新修訂的農村土地承包法規定，流轉期限不得超過承包的剩餘期限。然而，2023年起，二輪承包大規模到期，高峰則在2026年到2028年。這就意味著，從現在流轉土地到土地二輪承包到期，可能不到10年時間。有些流轉土地的新型經營主體擔心到期以後怎么辦？
農業農村部黨組成員兼中央農辦秘書局局長吳宏耀表示，新型經營主體不用擔心上述問題，一個途徑是政策保障。《意見》規定了延包的原則和辦法，既給承包戶一顆“定心丸”，同時給土地的受讓方，即新型經營主體也吃下了“定心丸”，到期以後農戶可以延包，新型經營主體可以再簽續訂契約，延期流轉土地。
另一個途徑是法律保障。農村土地承包法規定，經承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農業生產輔助設施、配套設施，並按照契約約定對投資部分獲得合理補償。所以，新型經營主體在流轉土地時，可以通過契約約定等方式協商確定二輪到期後繼續經營的具體條款。
